李小健

    多位全国人大常委会组成人员及列席人员在分组审议时呼吁，环境治理和环境保护要有硬措施，要本着“能具体就具体、能明确就明确”的原则，制定一部世界上最严格的环保法，不下这样的决心，治不了本。有的常委会委员甚至放出这样的狠话：“要制定一部高质量的、有威慑力的、‘长牙齿’的环保法。”

    雾霾频频来袭、水污染日益严重、“毒地”越来越多...... 当身边环境变得愈来愈糟糕，甚至深度嵌入人们生活时，大家的环保意识也逐渐被唤醒。

    到底怎样才能保护好环境，找回往昔的碧水蓝天？尽管经常为环境恶化心忧，但大家也没忘了呼吁和建议全社会共同应对。在此背景之下，修改环保法被寄予了厚望。

    2013 年6 月和10 月，十二届全国人大常委会第三次会议、第五次会议分别对环保法修改草案进行认真审议，为环保法修改工作启动以来的第二次、第三次审议。

    值得一提的是，环保法修正案草案、二次审议稿都通过网络公开征求意见，这在以往全国人大及其常委会制定、审议法律案中并不多见。环境是我们赖以生存的家园，保护环境就是保护我们自己。日趋严峻的环境危机和国人不断提升的环境意识使得环保法的修改在全社会获得广泛的参与。

    在审议过程中，全国人大及其常委会充分尊重和考虑了社会各方面意见、建议，并依此对环保法修改草案进行了有针对性的调整。

    百尺竿头，更进一步。三审过后，社会各方面对环保法修改草案给予了不错的评价：相比以前“进步较大”，“越改越好”。

    从修正到修订，草案越来越“硬气”

    作为我国环境保护领域的“基本法”，环保法于1979 年试行，1989 年正式颁行，几乎与改革开放一路相伴走到今天。改革开放三十多年来，我国在经济、政治、社会、文化和生态等各个方面事业都取得了巨大进步。遗憾的是，因让位于经济发展，生态环境因此付出了高额代价。

    “现在很多环境问题是多年粗放发展的欠债，是多年的高排放、高污染积累到一定程度的集中释放。”全国人大常委会委员吕祖善在审议环保法修改草案时表示，环境质量和环境污染问题已经成

    为人民群众意见最多、最大的问题之一。面对环境形势日趋严峻，现行环保法的许多内容已无法适应形势发展的需要。修法，势在必行。

    在初审及向社会公众征求意见的基础上，2013 年5 月30 日，全国人大法律委员会召开会议对环保法修正案草案进行逐条审议。随后，环保法修正案草案又经过了多轮讨论、修改，于2013 年6 月26 日提交十二届全国人大常委会第三次会议继续审议。

    二审中，全国人大及其常委会组成人员对当前严峻的环境污染现状深表担忧，同时表示，扭转环境污染形势，必须从立法层面和制度保障方面为环境改善和治理提供有力的支持。

    由于环保法施行时间较长，许多内容已经跟不上社会发展大势，因而二审时各方面都要求对其进行“大修”。全国人大常委会委员尹中卿表示，按照立法法规定和立法技术惯例，修正案一般是比较小范围的修改，不涉及章的变动，也不涉及过多条款增减和顺序变动。现在环保法的修改已经很大，不是小修小补，而是大修。因此，从立法技术上，尹中卿更倾向于采取法律修订案的方式。

    全国人大代表、湖北经济学院院长吕忠梅多次受邀参与环保法修改研讨会，缘于她多年提出议案要求修改环保法。在她看来，环保法实施这么多年来，可操作性和实效性受到社会广泛质疑，大家认为它没有力度，缺乏执行力，所以，这部法律要承载最严格的制度保障的任务，就必须进行全面修订。

    由于全国人大及常委会组成人员和社会各方面普遍要求对环保法进行“大修”，到三审时，环保法修改幅度作了调整：由之前的“修正案草案”变为“修订草案”。这就意味着大家的意见促成了环保法修改从“小修小补”向“开刀动大手术”转变。显然，这样的一个转变，是科学立法和民主立法结合的完美体现，也为高质量环保法的出台奠定了基础。

    充分吸纳各方意见，切实抓好立法质量

    十二届全国人大常委会第三次会议对环保法修正案草案进行二审后，全国人大常委会法工委于2013 年7 月19日至8 月18 日再次通过网络向社会公众征求意见。一个月下来，共收到2434 条意见以及48 封来信。

    与此同时，全国人大法律委、常委会法工委深入黑龙江和河北调研，并召开有关部门、企业、专家参加的座谈会，听取意见，还就主要问题同全国人大环资委、国务院法制办、环保部、国家发改委、财政部、国土资源部等部门交换意见，共同研究，力求草案能够吸纳更多方面的声音，以保证立法质量。

    根据二审审议意见和各方面意见，全国人大法律委邀请相关部门于2013年9 月29 日和10 月15 两次召开会议对草案进行了逐条审议。由于充分吸纳社会各方面意见、建议，提交十二届全国人大常委会第五次会议审议的环保法修订草稿，不仅更加体现了党的十八大关于加强生态文明建设的精神，而且从制度设计上解决了环境保护中的突出问题，回应了社会关切，亮点颇多。

    在生态补偿方面，生态保护补偿机制是落实党的十八关于生态文明建设精神和做好环境保护工作任务的一项重要举措。为进一步明确生态保护补偿机制，修订草案增加规定，“国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。”“国家鼓励和引导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”

    在政府责任方面，有些常委会委员、社会公众提出，目前环境污染形势严峻，治理污染和保护生态的任务繁重，应当进一步明确政府责任，增加环境保护财政投入，并采取有力措施支持环保产业发展。对此，三审的环保法修订草案增加规定：“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益。”“国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。”

    在考核评价方面，为进一步落实政府责任，修订草案完善了环境保护目标责任制和考核评价制度，把环境保护目标完成情况放在考核的突出位置，在二审稿的基础上增加规定 ：“考核结果应当作为对考核对象考核评价的重要依据，并向社会公开。”

    在平衡经济发展和环境保护方面，修订草案增加规定：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织拟订经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”

    在公益诉讼方面，顺应社会各方面对扩大诉讼主体范围的呼吁和要求，修订草案相比二审稿有了进步：公益诉讼主体由限定为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”调整成“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织”。

    同时，根据人大常委会组成人员和社会公众的意见、建议，环保法修订草案还进一步提高了环境违法成本，赋予了环保部门相应的执法手段。

    精雕细琢，方无愧于人大立法责任

    事实上，当前我国环境污染形势十分严峻，空气、水源、土壤等都在不同程度地遭受污染。

    对此，多位全国人大常委会组成人员及列席人员在分组审议时呼吁，环境治理和环境保护要有硬措施，要本着“能具体就具体、能明确就明确”的原则，制定一部世界上最严格的环保法，不下这样的决心，治不了本。有的常委会委员甚至放出这样的狠话：“要制定一部高质量的、有威慑力的、‘长牙齿’的环保法。”

    人民网刊载评论文章称，在环境保护领域，有一条著名的环境库兹涅茨曲线。它通过对人均收入与环境污染指标之间的演变模拟，来说明经济发展对环境污染程度的影响。在这条倒U 型曲线中可以清晰地看到，随着一个国家人均收入的增加，环境污染由低趋高；当其经济发展达到一定水平，即到达某个“拐点”后，随着人均收入的进一步增加，环境污染程度又由高趋低，逐渐减缓。综观发达国家的发展历程，“拐点”的出现并不是必然，它需要一个必要条件，即法制的健全和执法力度的加强。应该看到，各国在“拐点”前后进行的法制变革和法律修改，都是深度的。修改后的环境法的目标也更加清晰：由早期单纯的从环境污染角度出发来考虑环境问题，发展为将环境保护与经济发展相结合，并且充分体现环境的优先性。此次我国环境保护法“大修”正是体现这样的精神。

    对于做好环保法的全面、深度修改工作，任茂东委员说出了委员们的心声，“这是一个巨大的挑战，也是一个能够改善我国环境问题的历史机遇。”同时，“这部法律关系到我们每个人和子孙后代，因此修改法律必须要精雕细刻，才无愧于人大的立法责任。”

    经过三审，环保法修订草案将迎来四审。按照往常做法，这就意味着环保法修订草案即将获得通过。实际上，透过环保法修订草案三审，我们看到环保法修改已经有了一个很好的基础。由此推断，经过千锤百炼，获得通过的新环保法必是一部质量过硬的法律。