干燥、龟裂，滥砍滥伐、环境污染……一道道干渴挣扎的裂缝，如同触目惊心的伤口，撕裂的声音仿佛正从我们赖以生存的土地间不断传来。环境之殇亦为人之殇，撕扯的疼痛最终让我们感同身受。修法在即，期待法能疗伤，法能止痛。

    ◆蔡守秋

    《环境保护法修正案（草案二次审议稿）》（简称《草案》）目前已经十二届全国人大常委会第三次会议审议，并向社会公开征集意见。在修订《环境保护法》中意见分歧最大、争论最激烈的问题主要有四个：

    一是修法重点问题，即综合性的环境法律应该以规范政府环境行为为主，还是以规范单位和个人的环境行为为主；

    二是环境权问题，即是否在综合性的环境法律中确认“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”；

    三是国家环境义务问题，即如何在综合性的环境法律中规定国家（政府）保护环境的义务（职责）或责任问题；

    四是环境公益诉讼问题，主要是如何明确提起环境公益诉讼的原告范围问题。

    笔者认为，这四个问题是紧密联系在一起、不可分开的一个整体，解决这四个问题的思路应该是：以规范政府环境行为为主，从确认环境权（公民的基本环境权利）出发，规定国家（政府）的环境保护义务，明确提起环境公益诉讼的原告范围。简而言之就是——从公民环境权，到国家环境保护义务，再到环境公益诉讼。

    ■ 条款解析

    应在环保法中确立公众环境权

    第一，环境权条款中的主体是指“一切单位和个人”。

    “一切单位和个人”与“公众”、“人”或者“公民、法人和组织”的范围基本相同。

    “单位”是我国法律用得较多的一个术语，“单位”包括企业事业单位、法人组织和非法人组织、政府组织和非政府组织（即社会团体）。

    “个人”指自然人，包括作为国家公民的自然人和作为外国国籍、无国籍的自然人；自然人或个人的范围大于公民。

    “公民、法人和组织”是我国诉讼法律常用的一个概念，其范围与“一切单位和个人”基本相同。

    “一切单位和个人”的范围与本文采用的“公众”的范围基本相同。公众是指不特定的多数人，是一个区别于特定多数人的概念，是一个人数变动的概念。也就是说，这里的公众不是抽象的“全体人民”或由某个人或某个组织代表的“抽象的人民”，而是包括具体的自然人以及由自然人组成的组织和团体。“一切单位和个人的环境权”也就是“公众的环境权”。

    不同的法律对“人”（一切人）、“个人和单位”（一切单位和个人）、“公众”和“公民、法人和组织”的内涵和范围有不同的解释或界定，但基本上大同小异。

    综上所述，环境权中的主体范围是十分明确的，立法机关是选择“一切单位和个人”、“公众”、“人”或者“公民、法人和组织”，仅仅是所用名词不同，通过法定解释，其主体范围都大致相同。

    第二，包括环境权条款在内的上述法律条款中的“环境”，是指《环境保护法》中界定的环境。

    环境是环境权中的客体。从总体上讲，除某些与人们生活密切相关的财产（即我国《物权法》中的物）外，环境基本上、整体上或大部分属于公众共用物的范畴，它不等同于我国《物权法》中规定的作为物权客体的“物”。

    公众共用物，系指不特定多数人可以非排他性使用的物（包括财产、环境要素、自然资源和生态系统等）；其主要特点是具有非排他性、非竞争性。

    曾任日本滋贺大学校长、日本环境会议理事的宫本宪一教授在《环境经济学》一书中认为，“环境是公共物品”；“环境既具有共同性，又具有非排他性”。2011年12月20日，时任国务院副总理的李克强在第七次全国环境保护大会上的讲话指出，基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务。

    一些人以“环境权的客体具有不确定性”为由反对环境权入法，其理由是不充分的。他们一方面坚持认为，现行《环境保护法》和《草案》中的“环境”概念相当明确或不容置疑，“一切单位和个人都有保护环境的义务”中的义务客体的范围也非常明确、不容置疑；另一方面又坚持认为，“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”中的客体范围不确定。显然，上述主张是自相矛盾的。

    其实，环境权中的环境与现行《环境保护法》和《草案》中其他法律条文中的“环境”的含义是一致的，如果硬要说环境权中的“环境”不明确，那么同样会得出“所有环境资源法律中的‘环境’都不明确”的结论。

    第三，环境权条款中的环境权的主体所享用的“清洁、健康的环境”，从法律意义上可以解释为符合国家环境质量标准和国家法律规定的其他依据的“适宜的”环境。

    简言之，判断或评价环境是否清洁、健康的主要依据是国家制定的环境质量标准和国家法律规定的其他依据。

    目前，不同的法律和学者对环境权中的环境采用不同的修饰词或形容词，如“清洁适宜的环境”、“清洁、良好的环境”、“清洁、健康、平衡的环境”等。这种现象不仅不能说明环境权内涵或内容的不确定性，而恰恰说明环境权的内涵或内容是与不同国家的国情相联系的，表明环境保护综合性法律中规定的概述性的环境权的具体内容应该由有关实体法和程序法进一步具体化。

    到底采用什么形容词来修饰、限定环境权中的环境，立法机关有多种选择，关键是要准确并适合国情。

    第四，环境权条款中的“保护环境的义务”，是指与“享用清洁、健康的环境的权利”这一基本环境权利具有内在联系、不可分割的基本环境义务。

    “一切单位和个人都有享用清洁、健康环境的权利，也有保护环境的义务”，意味着行使环境权的主体同时承担保护环境的义务，具有环境权利行为能力的人、在行使其环境权利的同时承担保护环境的义务。

    如果《环境保护法》不是规定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利，也有保护环境的义务”，而是仅仅规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，这可能像1979年《环境保护法（试行）》规定“大家动手，保护环境”那样，从法理逻辑上产生某些无法回答的问题。例如：一切个人当然包括婴儿、病人等无行为能力人，难道婴儿、病人等无行为能力人也要履行保护环境的义务吗？

    所谓基本环境义务，不是指各种环境义务的总和或总称，也不是指强迫一切单位和个人进行不计报酬的环境保护义务劳动或义务活动，而是指为了保障基本环境权利实现并且在各种具体义务中具有基础性、普遍性的保护环境的义务。

    在《草案》总则中设立基本环境义务，不是凭空、任意限制、约束一切单位和个人的利益或减少其利益，而是为保障不特定多数人的基本环境权利的实现提供基本条件，是为了维护、增加公众的环境利益；也就是说，基本环境权利要求基本环境义务，基本环境义务是享有基本权利和履行其他环境法律义务的前提和条件。

    环境利益受损即可提起诉讼

    可能造成污染环境、破坏生态的，即使没有侵犯合法人身权益或财产权益，与被污染环境、被破坏生态有关的一切个人、单位和组织也有权向人民法院提起环境公益行政诉讼”，才能通过诉讼司法，从根本上有效防治环境污染和生态破坏。

    为了进一步明确“传统环境侵权责任、传统环境民事诉讼、传统行政诉讼”条款和“新型环境侵权责任、新型民事环境公益诉讼、新型行政环境公益诉讼”条款的联系与区别，笔者认为，必须注意如下两个方面：

    第一，要树立“环境损害”和“环境损害责任”的新观念。

    首先要划清“环境损害”（又称纯环境损害）与“人身损害、财产损害”、通过环境污染所引起的“人身损害、财产损害”的界限；其次要划清“环境损害责任”与“人身和财产损害责任”的界限。

    第二，要树立“环境利益”的新观念。

    需要特别强调的是，区别于民法中“利益”的环境法中的“利益”概念，对于正确理解“传统环境侵权责任、传统环境民事诉讼、传统行政诉讼”和“新型环境侵权责任、新型民事环境公益诉讼、新型行政环境公益诉讼”的关系（包括它们之间的联系与区别），具有非常重要的作用。

    狭隘的、过时的利益观认为，只有损害人身和财产才是损害人的利益，否认环境是人的利益或人的利益的载体。

    自然环境是人的生存条件，因而也是人的利益。传统私法或民法认为房屋（房产）、田地、宅基地（地产）是人的利益，但不承认环境是人的利益，即认为环境是不为民法所保护的“自由资源”，这是其不重视环境保护或环境的私法保护的根本原因。

    按照传统的私法理论，所谓私权、私利和“个人利益”必须是专有的、排他的，这从传统民法物权法理论无疑是正确的、必须坚持的原则。但是，从当代环境、资源、生态法律和环境法学看，则具有极大的片面性或局限性。

    现行《环境保护法》、《草案》和《侵权责任法》主要或实际上重视的是传统环境侵权责任、传统环境民事诉讼和传统行政诉讼，即因污染环境和破坏生态造成人身损害或财产损害的单位、个人、有关行政机关和行政机关工作人员，所应当承担的民事责任，以及因追究这种责任所提起的环境民事诉讼和环境行政诉讼。

    在修改《环境保护法》时，继续强调这种责任和诉讼，强调“因环境污染和生态态破坏导致其健康或财产受到损害的单位和个人，有要求赔偿损失、排除危害的权利”，强调“因环境污染受到人身损害和财产损害的当事人可以直接向人民法院起诉”，强调“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为造成或可能造成环境污染和生态破坏，并侵犯其合法人身权益或财产权益的，可以依据《行政诉讼法》向人民法院提起行政诉讼”，是十分必要的。

    因为，这体现了环保法对传统的、既定的、现行的法律制度资源（包括民事诉讼制度资源和行政诉讼制度资源）的继承和重视，体现了环境权与人身权利、财产权利的密切关系，说明环境权是实现人身权、财产权的必要条件，突出了保护环境对保护人的身心健康和人的财产的重要保障作用，突出了民事诉讼和行政诉讼在环境司法方面的重要作用。

    但是，法律在重视人身损害责任和财产损害责任时，不能轻视和否定新型的环境损害责任。有些环境行为，虽然没有对特定单位和个人造成“直接的”、“特定的”、具有“权利利益关系（即“私权利益关系”）的人身损害和财产损害，但却造成了“长远的”（非直接的）、“不特定的”、“不具有私权利益关系却具有环境权利益关系”的大量、普遍的环境污染和生态破坏。

    环境法律只有明确规定“造成或可能造成环境污染损害和生态破坏的单位和个人，即使没有造成人身损害或财产损害，也应承担预防、排除、修复和补救环境损害的责任”，以及追究这种责任的途径和方式，即进一步明确规定“对污染环境、破坏生态的行为，与被污染环境、被破坏生态有关的一切个人、单位和组织有权向人民法院提起环境公益民事诉讼”，“对行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为或抽象行政行为造成或

    明确国家保护环境义务

    国家环保义务条款中的“国家”是指我国《宪法》“第二十六条 国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”中的“国家”，主要指代表国家的国家机关（包括国家立法机关、行政机关和司法机关）。

    国家环境保护的义务也就是国家环境保护的职责。

    目前，约有105个国家的宪法明确将环境保护作为国家的义务或目标，其中阿根廷、巴西、哥伦比亚、保加利亚、南非、韩国、葡萄牙等41个国家的宪法都是在确认了环境权的情况下，明确规定了环境保护的国家义务或目标。

    政府环保职责条款中的“政府”就是就是我国《宪法》和《草案》第六条中的“政府”，主要指国务院和各级地方人民政府。政府环保职责就是政府环境保护的责任。

    目前有关法治国家的理论一般认为，国家义务源于公民的基本权利，公民的基本权利要求并衍生国家义务，国家义务是公民基本权利的保障。也就是说，国家环境保护义务源于公民的基本环境权利，公民的基本环境权利要求并衍生国家环境保护义务，国家环境保护义务是公民基本环境权利的保障。

    公众有环境知情权、参与权和检举、控告、举报权

    公众环境权与公众环境知情权、环境参与权和环境检举、控告、举报权的关系，是主权与从权、基本权利与辅助性权利的关系。

    公众环境知情权、环境参与权和环境检举、控告、举报权既是环境权的衍生权利、是环境权的具体化，也是环境权实现的条件和保障。

    公众要行使其“享用清洁、健康的环境的权利”，必须知道其赖以生活和发展的环境是否清洁、健康等信息，必须了解国家和政府是否履行了其环境保护的义务和职责，必须掌握有关单位和个人是否从事了引起环境污染和生态破坏的活动；公众只有参与环境决策和环境监督，才能真正掌握上述环境信息；这就需要公众的环境知情权、公众参与环境决策和环境监督的权利。

    当公众了解和掌握上述有关环境信息，发现污染环境和破坏生态的单位和个人、发现不依法履行环境义务和职责的行政行为后，必须有权、有资格向有关部门检举、控告和举报，以保障其享用清洁健康的环境的权利，这就需要公众的环境检举、控告和举报权。

    即使没有造成人身损害或财产损害，构成犯罪的，也应依法追究刑事责任

    传统环境犯罪条款、新型环境犯罪条款和环境监管失职罪条款，基本上是对我国现行《刑法》内容的重复；但是在某些情况下，法律是不怕重复的。

    并且，上述条款并不是简单的重复，特别是新型环境犯罪条款，以及环境监管失职罪条款中的新内容，是综合性环境法律对新型环境犯罪、新型的环境法益的概括性规定，对我国《刑法》今后在环境犯罪方面的进一步补充和完善，具有重要的指导作用。

    作者系武汉大学教授、博士生导师，中国环境资源法学研究会会长

    ■ 立法建议

    为了体现“从公民环境权，到国家环境保护义务，再到环境公益诉讼”的思路，笔者认为综合性环境法律应该包括如下法律条款：

    国家环保义务条款：保护环境是国家的基本职责（或义务）和基本国策。

    政府环保职责条款：各级人民政府负有防治污染和生态破坏、保护和改善环境、提供环境公共物品的义务，并对本行政区域的环境质量负责。

    公众环境权条款：一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利，也有保护环境的义务。

    公众环境知情权、环境参与权条款：一切单位和个人享有获取环境信息、参与环境决策和环境监督的权利。

    公众检举、控告和举报权条款：一切单位和个人有权对污染和破坏生态的单位和个人，向环境保护行政主管部门或者其他有关部门，进行检举和控告；有权对人民政府及其环境保护行政主管部门或者其他有关部门不依法履行环境监督管理职责的行为，向其上级人民政府或者监察机关举报。

    传统环境侵权责任条款：因污染环境和破坏生态造成人身损害或财产损害的单位和个人，应当承担侵权责任。因环境污染和生态态破坏导致其健康或财产受到损害的单位和个人，有要求赔偿损失、排除危害的权利。

    传统环境民事诉讼条款：因环境污染受到人身损害和财产损害的当事人可以直接向人民法院起诉。人民法院依据《民事诉讼法》、《侵权责任法》等法律审理环境纠纷和环境污染侵权案件。

    新型环境侵权责任条款：造成或可能造成环境污染损害和生态破坏的单位和个人，即使没有造成人身损害或财产损害，也应承担预防、排除、修复和补救环境损害的责任。

    环境公益民事诉讼条款：对污染环境、破坏生态的行为，与被污染环境、被破坏生态有关的一切个人、单位和组织有权向人民法院提起环境公益民事诉讼。人民法院可以依法判决污染环境、破坏生态的单位和个人停止污染破坏环境的行为、治理或恢复受污染破坏的环境，也可以判决被告赔偿损失用于环境治理和修复。

    传统环境行政诉讼条款：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为造成或可能造成环境污染和生态破坏，并侵犯其合法人身权益或财产权益的，可以依据《行政诉讼法》向人民法院提起行政诉讼。

    环境公益行政诉讼条款：对行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为或抽象行政行为造成或可能造成污染环境、破坏生态的，即使没有侵犯合法人身权益或财产权益，与被污染环境、被破坏生态有关的一切个人、单位和组织也有权向人民法院提起环境公益行政诉讼。人民法院在接到诉讼请求后，应该将该诉讼请求移送被诉行政机关；被诉行政机关应该依法调查处理。被诉行政机关自收到诉讼申请之日起超过六十日，没有依法调查处理的，人民法院应该受理并依法做出判决。

    传统环境犯罪条款：对违反本法，造成重大环境污染事故或因污染环境而致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

    新型环境犯罪条款：对违反本法，严重污染环境、破坏生态，即使没有造成人身损害或财产损害，构成犯罪的，也应依法追究刑事责任。

    环境监管失职罪条款：对负有环境、资源、生态保护监督管理职责的国家行政部门及其工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果，或者即使没有造成人身损害或财产损害，但导致严重环境污染和生态破坏，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

    笔者认为，“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”（简称环境权）是上述其他法律条款的核心、基础和前提。也就是说，上述其他法律条款都是环境权的具体化，都是为了实现环境权的具体措施、制度和途径。

    环境权的实现离不开两条基本的途径：一是将综合性环境法律中有关环境权的一般性规定进一步具体化，即环境权法律条文的具体化；二是在法治实践中将维护、救济、保障环境权化为实实在在的守法行为、行政管理执法行为、司法行为和法律监督行为，即环境权的实施。

    要想明确“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利，都有保护环境的义务”的具体内容和作用，必须通过有关法律、法规和规章，将环境权进一步具体化，增强其可操作性。