“开宝马车，喝污染水，显然不是我们期待的工业化、现代化。”日前，环境保护部部长周生贤的公开表态上了各大网站的头条。与此同时，《环境保护法修正案(草案二次审议稿)》也于7月17日开始第二次征求意见，意见征集截止日期为8月18日。

    之前的6月26日至29日，十二届全国人大常委会第三次会议举行，二次审议的 《环保法》修正案草案引发会上会下普遍关注。在此次审议中，指定公益诉讼主体成舆论最大争议点，草案二审稿中将环境维权的公益诉讼主体确定为中华环保联合会一家，此点引发了公益界、公益律师及法律学者的强烈不满，有舆论质疑中华环保联合会“垄断”了环保公益诉讼的主体资格，并称这是“一种倒退”。

    环保公益诉讼极具紧迫性

    多年来，国内的环境公益诉讼由于缺乏法律依据，面对多发的环境污染事件，大量的公共环境利益受损，却鲜有人提起诉讼。直接利害人无力告状、热心公益者无权诉讼，这使大量涉及环境类社会问题绕道司法途径，甚至引发群体性事件。

    从2009年广州数百人抗议广日集团在番禺建立大型垃圾焚烧厂，到2011年8月上万大连市民针对PX项目“散步”抗议，2011年11月宁波市民聚集街头反对PX项目上马，2012年7月什坊民众抗议钼铜项目落地，再到今年4月天津数千市民“散步”抗议PC项目，5月昆明市民两度聚集抗议PX项目，近年来，各地因对环境污染问题的担忧而导致的群体性事件呈增长之势，有些甚至演变成暴力冲突。

    环保维权为何往往最终演变成以“极端”方式进行？中国环保维权除集体抗议之外还有无他路？北京中咨律师事务所夏军律师对记者表示，目前中国的环保维权基本上陷入了恶性循环，规划决策不透明、环评立项缺乏公众参和监督，最终导致公众集体抗议。

    夏军分析认为，恶性循环形成的主要原因在于，公众几乎无法通过法律途径解决环保维权问题。当前中国缺乏维权性质的NGO在公众和政府之间做沟通纽带，公众容易采取极端措施。同时，此前一些群体性事件没有单纯通过法律途径来解决，从某种意义上强化了公众不按法律办事的心态，认为只有通过集体抗议才会取得效果，通过法律途径理性表达诉求往往收不到效果。

    夏军认为，目前对项目规划决策、环评立项等环节的行政审批缺乏程序性、强制性规范。同时，规划本身没有法律救济渠道，“不允许对政府发布的规划提起诉讼”，这导致众多环保维权事件只能“遇项目反项目”。

    “公众应该尽量通过理性途径来表达诉求，不过，呈一盘散沙状态的民众受到刺激容易走极端导致混乱，最理想的途径是由维权型NGO来做政府和公众之间的沟通纽带，把专业人士和公众的意见，反馈给政府，也把专业人士对维权的指导告诉公众，使公众脱离混乱无序的状态，使维权更趋理性。”

    2012年4月修订通过的民事诉讼法，首次增加了关于公益诉讼的专条规定，即对“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”此条款中关于“有关组织”的表述，是在经过环保组织多次争取后，最终将民事诉讼法草案中对公益诉讼主体“社会团体”的表述，改为“有关组织”。从“社会团体”到“有关组织”，几字之差的背后，是对诉讼主体过多限制的相对减少。

    不过，具体到在公益诉讼领域比较先行的环保领域，环保公益诉讼中“有法律规定的”具体诉讼主体是哪些，应如何操作，修订的民事诉讼法中没有明确。这让社会的关注焦点普遍集中于当时正在修订的新环保法。而在2012年9月公布的《环境保护法修正案(草案)》中，表述仍如现行环保法一样模糊：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这个表述好像每个人都有资格提起环境公益诉讼，而其实没办法操作。

    艰难破冰后为何仍设高门槛

    由于新《环保法(草案)》没有对公益诉讼主体做出明确，以及“地方政府责任”、“处罚方式”等具有操作性的内容被删除，草案在征求意见时收到了大量的反对意见，这也促成了在今年6月公布的二审稿中，增加了对公益诉讼主体的明确表述：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”

    对这一“惊人”的表述，多家环保组织表达了强烈的抗议之声。自然之友在公开信中表示，该立法建议“理论上无依据，立法上不科学，实践中难操作，社会影响有倒退。草案二审稿单独针对环保联合会予以授权,违反了立法抽象、立法普适性、法律面前人人平等等众多法律原则。该条款还与已经加入公益诉讼条款的民诉法形成冲突。”

    自然之友表示，目前公益诉讼实践本来就困难重重，现在拟限制原告主体，排除民间环保组织，将更不利于民众监督企业污染现象，不利于环境保护。“公益顾名思义，代表的社会公众的普遍利益，如果该规定实际上是将公益诉讼的门槛设得高不可攀，刻意拉开群众与环境保护的距离。”

    继自然之友发出呼吁书后，6月28日，一份由533人签名，134家组织联合签名的“人人都有权发起公益诉讼”的公开信也被递交给全国人大。

    据中华环保联合会公开官方网站显示，联合会拥有环保志愿律师队伍82人和24家志愿律师事务所。中华环保联合会实行的是会员制，加入该会的企业需缴纳1至30万元不等的会员费，会员级别与会费成正比。另据记者了解，截至目前，全国共有134个法院成立了环保法庭或专门审判合议庭，在涉环保案件集中管辖、环境公益诉讼、环境侵权诉前禁令、群体性环境纠纷预防、环境专家证言、判决执行回访和第三方监督、生态修复制度等方面，做出了有益而卓有成效的探索。

    夏军律师表示，环保公益诉讼主体只有一家，环保维权门槛高，我国区域广阔，环境污染态势严重，环境公益诉讼的跨度、取证难度都较之普通案件大，区区几十名律师一定无法应付。近年来，各地纷纷成立环保法庭，加强环境生态司法保护，联合会可以是诉讼主体，但不应该独此一家。合法注册、具有相当规模和影响力、具备公益诉讼能力的其他环保组织也应该包括在内，但可以由国家环保部根据其能力和规模予以核定。这样既避免了“独享诉讼”，也保证了范围可控。

    据悉，政策层面之所以不愿敞开公益诉讼的大门，其中一个理由就是有可能出现“滥诉”。国内知名非营利环保机构公众环境研究中心主任马军对记者表示，我们国家非讼传统比较浓厚，司法实践中很少有滥诉，更多地是不愿诉、不敢诉、不能诉，过高地抬高门槛，苛刻限制不利于推进环境保护。公民既是环境公共利益的权利主体，也是环境保护最直接的监督者，应该赋予广大公民以环境公益诉权，鼓励公民通过诉讼方式参与环境保护。但是，为防止恶意诉讼，滥用诉权，我们也要有合理的条件限制和程序设置。

    “在环境公益诉讼主体上，世界上大多数国家都有限制。虽然对环境公益诉讼的起诉资格进行限定是国际惯例，但将这一资格只限定在一家组织身上明显不符合我国当前的实际。法律与其去规定哪几家具体机构享有提起公益诉讼的资格，不如在原则性的规定上下功夫，明确能提起公益诉讼的组织所应符合的条件。比如可以规定相关组织应该是合法注册，以环境问题为主要工作领域，并且基本掌握了涉诉事件的事实等。”

    记者注意到，7月22日在贵州举行的第三届环境司法论坛上，最高人民法院审判委员会副部级专职委员杜万华在发言中称，要发挥新民事诉讼法中公益诉讼制度在生态文明建设中的积极作用，并认真研究公益诉讼的原告资格、诉讼标的、与私益诉讼及普通程序的关系等司法实践中亟待解决的问题。让环境侵权案件当事人在诉讼过程中切实感受到公平正义，使受损害的社会公共利益切实受到司法的保护，让受害人真正感受到司法的公正和温暖。(记者 李远方)

    (图片：CNSPHOTO)