资料图片某居民小区每到晚上都有人在楼下大声播放音乐健身娱乐，致使居民室内噪声超过70分贝，严重影响居民的正常生活。
上海专门立法治理生活噪声
装修干扰他人生活要受罚
中国环境报记者 蔡新华 实习记者 刘静
周末想睡懒觉，清晨却被楼上邻居“咚咚咚”的凿墙声吵醒；晚上已经10点，公园露天跳舞的人群依然兴致高昂，音响吵得附近的居民难以入睡……社会生活噪声污染已经严重影响居民生活。
为了有效解决这一问题，《上海市社会生活噪声污染防治办法》(以下简称《办法》)日前发布，并将于今年3月1日起施行。制造社会生活噪声扰民者将被处罚，以防治社会生活噪声污染，保护和改善居民生活环境。
公共场所音响不得扩音
《办法》规定，每天22时～次日6时，在毗邻噪声敏感建筑物的公园、公共绿地、广场等公共场所，不得开展使用乐器或音响器材的健身娱乐等活动。除规定时段外的其他时间，在这些场所开展健身娱乐等活动，不得使用带有外置扩音装置的音响器材。依据国家有关行政管理部门批准的文艺演出等活动除外。
在禁止时段开展使用乐器或者音响器材的健身、娱乐等活动的，或者使用带有外扩音装备的音响器材举行健身、娱乐等活动的，将由公安机关按规定处以警告。警告后未予改正的，处以200元以上500元以下的罚款。
沿街商店禁用室外音响
《办法》规定，在住宅楼及其配套商业用房、商住综合楼内，以及住宅小区、学校、医院等周围，不得开设易产生噪声污染的娱乐场所。沿街商店的经营管理者不得在室外使用音响器材招揽顾客。
如在室外使用音响器材，将由公安机关按规定处以警告。警告后未予改正的，处以200元以上500元以下的罚款。
住宅楼不能在夜间装修
《办法》规定，每天18时～次日8时，以及法定节假日(不含双休日)全天，不得在已交付使用的住宅楼内，进行产生噪声的装修作业。在其他的时间进行装修作业的，应当采取噪声防治措施。
若有居民投诉噪声干扰并经居民委员会、业主委员会或者物业服务企业证实的，或者有其他证据可以证实此噪声干扰他人正常生活的，将由公安机关按规定处以警告，警告后未予改正的，处以200元以上500元以下的罚款。
变“结果罚”为“行为罚”
记者了解到，社会生活噪声污染执法难的主要原因是法律缺位，上海市之前一直沿用的是1986年2月25日发布的《上海市固定源噪声污染控制管理办法》。这一办法制定时间早，已跟不上时代的发展变化。同时，执法人员执法时，经常会陷入如何认定噪声的困扰。而这次制定的《上海市社会生活噪声污染防治办法》对执法方式做了改变，变原来的“结果罚”为“行为罚”，在明确禁止行为的同时，规定只要从事这些行为就可处罚，提高了执法的可操作性。
据悉，《办法》的处罚力度也大大加强。例如，在噪声敏感建筑物集中区域内从事金属切割、石材和木材加工等商业经营活动的，处以1万元以上5万元以下的罚款；因商业经营活动使用设施、设备导致边界噪声超过国家规定的社会生活环境噪声排放标准的，处以3000元以上3万元以下的罚款。
案例解析
空调噪声超标该不该罚？
◆冯加清
基本案情和审理情况
2011年6月，H市环保局接到某小区居民联名投诉，称小区内新开张的Y茶座空调室外机的噪声影响了他们的正常生活。H市环保局接到投诉后，立即安排环境监察人员和监测人员到这一小区进行调查和监测。
经监测人员在距Y茶座最近的居民楼1米前监测，这一点位白天和夜间噪声值分别超标5.6分贝和6.3分贝。环境监察人员同时了解到，此茶座于2010年10月开始装修，于2011年2月开张营业，已办理工商营业执照，但并未履行建设项目环境影响评价审批手续。
H市环保局环境监察支队立即向Y茶座下达了《环境保护违法行为限期改正通知书》，要求Y茶座在当年7月15日前补办茶座经营项目的环境影响评价审批手续。
2011年7月16日，H市环境监察支队执法人员再次对Y茶座进行检查时发现，Y茶座并未依法补办茶座的相关环评手续。H市环保局于2011年7月20日向Y茶座下达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，拟给予Y茶座罚款5万元和责令停止营业的行政处罚。
Y茶座于同年7月25日向H市环保局提交了听证申请。
H市环保局2011年8月10日召开了听证会。Y茶座法定代表人和代理律师在听证会上提出了3条应免除行政处罚的理由:一是此茶座是下岗职工创办的企业，理应享受政策照顾。二是此茶座已在茶座和居民楼之间栽种了竹子，减轻了噪声污染。三是H市有的茶楼也未办理相关环评审批手续，并未受到H市环保局的行政处罚。
H市环保局案件调查人员对Y茶座提出的3条理由进行了解释，并出示了相关调查证据。案件调查人员认为:
Y茶座未依法履行建设项目环评手续即开张营业，违反了环评制度和环保“三同时”制度。H市环保局环境监察支队已依法责令限期改正，但Y茶座逾期拒不改正，已违反了《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》之规定，故依法给予其行政处罚符合法律、法规的规定。
下岗职工开办的企业也不能违反法律，更不能污染影响他人。虽然在茶座和居民楼之间栽种了竹子，但有监测数据表明Y茶座空调室外机的噪声昼间和夜间均超过了国家规定的排放限值，周边居民也有投诉。而且，H市环保局环境监察支队已向Y茶座下达了《环境保护违法行为限期改正通知书》，但Y茶座拒不改正违法行为，故依法应给予行政处罚。
H市有的茶楼未办理相关环评手续，未受到H市环保局的行政处罚，并不是Y茶座可以免除行政处罚的法定理由。
H市环保局听证主持人在听证完毕后，认定Y茶座申请免除行政处罚的理由不能成立，并向H市环保局案件审查委员会提交了支持给予Y茶座行政处罚的建议。H市环保局于2011年9月3日，做出了对Y茶座罚款5万元和责令停止营业的行政处罚决定。
案件涉及的法律问题
一、兴办饮食等服务企业应当遵守环境管理制度
原国家环境保护局、国家工商行政管理局于1995年2月21日联合发布的《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》(环监〔1995〕100号)明确要求，“宾馆、饭店和商业等经营场所安装的空调器产生噪声和热污染的，经营单位应采取措施进行防治。对离居民点较近的空调装置，应采取降噪、隔声措施，达到当地环境噪声标准”；“兴办饮食、娱乐、服务企业的建设项目，应执行防治污染及其他公害的设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的‘三同时’制度。排放的污染物，必须达到国家和地方规定的污染物排放标准。”
可见，依法遵守环评制度和环保“三同时”制度是Y茶座应尽的法律义务。H市环保局依据上述文件和相关法律规定，要求Y茶座履行环评手续是必要和合法的。
根据2003年12月19日国家环境保护总局《关于对餐饮等服务企业行政处罚有关问题的复函》(环函〔2003〕355号)中关于“环保部门对污染防治设施未经验收的饮食、娱乐、服务企业，应当依法予以处罚”的执法解释，H市依据《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》相关规定，给予Y茶座行政处罚符合法律、法规的规定。
二、环境噪声超标和扰民是判断是否存在噪声污染的法定依据
《环境噪声污染防治法》第二条第二款规定“本法所称环境噪声污染，是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。”因此，一个单位的厂界(边界)噪声是否造成环境噪声污染，必须是其厂界(边界)噪声超过所在区域的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习。Y茶座设立在居民住宅小区旁边，其空调室外机产生的噪声昼间和夜间均超过了国家规定的排放标准，并影响了小区居民的正常生活，小区居民有投诉，因此Y茶座的空调室外机已造成了环境噪声污染。故H市环保局基于Y茶座环境噪声超标和扰民，对其做出的罚款5万元和责令停止营业的行政处罚是适当的。
作者单位:湖北省大冶市环保局
环境法论坛
娱乐会所扰民谁来管？
◆刘永涛
2012年7月，有群众向四川省某县纪委、监察局行政效能“96960”进行电话投诉，反映位于县城某居民楼新开办的一家娱乐会所在晚上营业时噪声太大，居民无法正常生活和休息。
对此问题，县纪委、监察局立即召集县公安、工商、环保、文化和卫生部门召开了专题会议，决定成立联合检查组，明确各部门的工作职责，并要求各部门各司其责，对这家娱乐会所进行调查处理。
在专题会上，工商部门有关负责人提出，对文化娱乐场所的取缔是前置审批部门的事，工商部门只有责令当事人改正的权利。而文化部门有关负责人却提出，县城凡是没有办理文化经营许可证和营业执照的文化娱乐场所，其问题都是县环保部门没有办理环评审批手续……
那么，县环保部门对这些文化娱乐场所为什么没有办理环评批准文件等环保相关手续？对此问题，笔者从以下几个问题进行分析。
一、新建娱乐场所有哪些前置条件？
根据《娱乐场所管理条例》第十一条规定，申请人取得娱乐经营许可证和有关消防、卫生、环境保护的批准文件后，方可到工商行政管理部门依法办理登记手续，领取营业执照。
2011年7月1日起施行的《四川省娱乐场所管理办法》第八条规定，申请人取得公安消防、卫生、环境保护等部门核发的批准文件后，由文化行政主管部门核发省文化行政主管部门印制的娱乐经营许可证，许可证应当明确有效期限；申请人持娱乐经营许可证和有关批准文件到工商部门办理登记手续，领取营业执照。
由此可知，新建文化娱乐场所在办理营业执照之前的审批手续，有娱乐经营许可证和消防、卫生、环保部门的批准文件，而在办理娱乐经营许可证之前的审批手续只有消防、卫生、环保部门的批准文件。
而《环境噪声污染防治法》第四十三条规定，新建营业性文化娱乐场所的边界噪声必须符合国家规定的环境噪声排放标准；不符合国家规定的环境噪声排放标准的，文化行政主管部门不得核发文化经营许可证，工商行政管理部门不得核发营业执照。
从法律效力上看，《环境噪声污染防治法》的效力高于《娱乐场所管理条例》和《四川省娱乐场所管理办法》。也就是说，新建营业性文化娱乐场所必须要有环保部门出具的此场所边界噪声符合国家规定的环境噪声排放标准的有关文件后，文化行政主管部门才能核发文化经营许可证，工商行政管理部门才能核发营业执照，而并非环保部门的批准文件(即行政审批文件)。
据了解，这家娱乐会所于2011年9月下旬开始建设(装修)，同年11月下旬正式投入营业。同时查明，此娱乐会所除办理了消防手续外，既未在卫生部门办理相关手续，也未在文化部门和工商行政管理部门办理文化经营许可证和营业执照，更未在环保部门办理行政审批手续及此娱乐会所边界噪声符合国家规定的环境噪声排放标准的有关文件。
二、环保部门为什么没办审批手续？
《娱乐场所管理条例》第七条第(一)项“居民楼内不得设娱乐场所”和文化部《关于〈娱乐场所管理条例〉贯彻执行中若干问题的意见》第二条“新批准的娱乐场所不得设立在居民住宅楼内(含商住两用楼)”及四川省文化厅、公安厅、工商行政管理局在2012年1月29日联合发出《关于贯彻〈四川省娱乐场所管理办法〉的通知》中对此问题做出了规定，即在设立上，娱乐场所应采用企业组织形式设立，有相适应的资金，拟设立场所的建筑综合属性，其房产证书载明事项不得是住宅和商住性质，不得设立在含有住宅的建筑内……
也就是说，娱乐场所不得设立在其产权证书上面是住宅和商住性质的地方以及含有住宅的建筑物内。
据了解，这家娱乐会所位于县城某居民楼二楼，按照上述规定，环保部门不得办理这一娱乐会所的环境保护批准文件(即行政审批文件)，所以也就不存在环保部门出具这一场所边界噪声符合国家规定的环境噪声排放标准的有关文件。这也说明，县环保部门是在依法办事，在依法行政。
对此问题，环保部门有的同志认为，《娱乐场所管理条例》和《四川省娱乐场所管理办法》都明确规定，县以上文化行政主管部门负责娱乐场所及其经营活动的管理和监督检查。也就是说，文化部门是娱乐场所的主管部门，对于新建的文化娱乐场所前置把关的责任在文化部门，环保部门只是按照《环境噪声污染防治法》的相关规定严把噪声是否超标这一关。
笔者认为，对于新建文化娱乐场所的环保前置行政审批问题，我们既要按照环境法律、法规的相关规定执行，同时也要执行其他部门法律、法规的相关规定。如果其他法律、法规对娱乐场所的设立有禁止性的条款规定，任何前置审批部门都要执行禁止性的条款规定，不得办理行政审批。
根据《环境影响评价法》第二十二条规定，建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。
所以，笔者认为，新建文化娱乐场所应当先由文化部门预审后，再报前置审批部门依法审批。如果此娱乐场所设立的地点属于《娱乐场所管理条例》第七条和有关文化娱乐场所的地方性法规、规章以及一些规范性文件中禁止设立的地点，那么，文化部门的预审则不应通过。这时，文化部门应及时将此情况通报相关前置审批部门，所以就不存在环保等前置许可部门的前置许可批文。
如果经营场所所处的位置不属于《娱乐场所管理条例》第七条和有关文化娱乐场所的地方性法规、规章以及一些规范性文件中禁止设立的地点，那么文化部门的预审则应该通过。这时，文化部门也应及时将此情况通报相关前置审批部门，或者前置审批部门必须凭文化部门通过的预审文件，然后才办理相关前置审批手续。
从环境保护的角度而言，这一娱乐场所还必须取得有环保部门出具的此场所边界噪声符合国家规定的环境噪声排放标准的有关文件后，文化行政主管部门才能核发文化经营许可证，工商行政管理部门才能核发营业执照。
三、噪声扰民该由谁取缔？
《娱乐场所管理条例》第四十条明确规定，对违反此规定的，由工商行政管理部门、文化主管部门依法予以取缔。加之这一娱乐会所又没有办理工商营业执照，擅自从事经营活动，根据《无照经营查处取缔办法》第十四条规定，对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得。
四川省文化厅、省公安厅、省工商行政管理局于2012年1月联合发出《关于贯彻〈四川省娱乐场所管理办法〉的通知》，其中第二条规定，凡未取得《娱乐经营许可证》，擅自从事娱乐场所经营的，县级文化部门应当依照《娱乐场所管理条例》第四十条和《无照经营查处取缔办法》第十四条、第十五条、第十六条有关规定予以查处。
综上所述，笔者认为，这家娱乐会所位于县城某居民楼，由于未取得《娱乐经营许可证》，擅自从事经营，应由县级文化部门依法予以查处。加之这一娱乐会所也未取得工商营业执照，擅自从事经营活动，应由工商行政管理部门依法予以取缔，并没收违法所得。
在听完县环保部门参会人员的汇报后，县纪委、监察局有关领导做出如下决定:县工商部门负责对这一娱乐会所的取缔工作；如果这一娱乐场所的边界噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，环保部门也要依照《噪声污染防治法》的相关规定依法处理；具有前置审批的其他部门必须严格按照有关法律、法规的规定依法查处，各部门应将查处结果向县纪委、监察局做出书面汇报。
作者单位:四川省通江县环境监察大队
