中国环境报通讯员 崔立东 记者 吴殿峰

    冬日里的扎龙湿地虽不见天上成群的飞鸟，也不见水里欢畅的游鱼，但大片大片已经枯黄、消瘦的芦苇，和被割光了的湿地上堆放着的一垛一垛芦苇包，经白雪点缀后，整片湿地都亮堂起来，空旷、简单。这像是一张颜色泛黄的老照片，照片背后，似乎已经听到春暖花开之时湿地里的万物欢歌，嗅到芳草以及泥土的气息。

    这是一幅和谐的自然画面，但这一和谐的自然场景背后却是领地的划分以及利益的纠葛。黑龙江省扎龙湿地自然保护区管理局副局长兼管理局森林公安局局长胡辉说:“这块湿地的所有权是林甸县的，湿地上的芦苇是县育苇场的，已经结冰的水面以及冰下冬眠的鱼类归水产局，有狐狸就归野生动物的主管部门林业局管。”

    “名义上我们管湿地，实质上，我们的权力十分有限。”胡辉说。

    扎龙保护区建区33年，其所辖21万公顷的资源权属都是当地政府和相关单位的，扎龙自然保护区管理局(以下简称扎龙管理局)方面虽不停呼吁划归给扎龙保护区，但一直没有结果。

    这种条块分离、各自为战的管理方式，使扎龙湿地管理和保护上严重短板，导致扎龙管理局对扎龙湿地管理与保护“直不起腰也伸不开手”。造成扎龙湿地内的生产和生活活动失控，改变了原始的扎龙湿地景观，湿地生态系统面临着巨大的环境压力，野生动植物的栖息地和生存条件遭到严重破坏，各种生物资源已经呈现出减少趋势，生物多样性保护受到严重威胁。

    ■“湿地里连一根草都不属于扎龙”

    由于历史原因，从建区至今，扎龙保护区始终没有资源权属。由于资源权属不归保护区，无法从根本上限制各种违法开发活动

    扎龙湿地面积21万公顷，其中归齐齐哈尔管辖区域面积9.3万公顷，其余11万公顷归大庆管辖。保护区内有13个乡镇56个自然屯以及10余家国有企事业单位，人口2.9万余人。区内尤其是核心区内的生产生活活动，给扎龙湿地生态造成严重威胁。

    “扎龙在管理上最大的难题是资源权属问题。”胡辉说:“21万公顷扎龙湿地，连一根草都不属于我们。只有确认了资源权属归扎龙，我们才能以主人的身份，名正言顺地开展湿地管理与保护工作。否则，我们永远都是跟人家商量。”

    由于历史原因，从建区至今，扎龙保护区始终没有资源权属。“扎龙保护区内的每一寸土地、每一个水泡，就连每一根苇草都是归行政区当地政府和相关单位的，跟我们一点关系都没有。”

    可是，地方政府不断加大对扎龙保护区内的湿地资源开发利用，如修建公路、修建引水工程、围湖养鱼、开垦湿地、开发旅游等。

    “我们不断地与当地社区进行交涉，但是由于资源权属不归我们，扎龙保护区无法从根本上限制上述的各种违法开发活动。相反，我们就连建一个保护站、埋个界桩都十分困难，因为地盘是人家的。”

    胡辉说，最典型的例子就是扎龙保护区二期工程项目的建设问题。项目资金早在2006年就已经到位，主要建设内容是在保护区内新建5个保护站、5座瞭望塔及在保护区边界埋设界碑界桩。但是在项目实施过程中，涉及到的当地政府和相关单位都不同意扎龙保护区在他们的行政区划内建站、建塔、埋设界碑界桩。由于没有资源权属，在多次沟通协调无果的情况下，项目只好搁置。直至2011年，在省有关部门的协调下工程才算完成。

    “现在，我们要实施三期工程，在扎龙湿地范围内建设10个保护点，想必难度仍然不小。”胡辉说。

    ■“出去执法，很多地方都不配合”

    受权属制约，在跨区域执法过程中，当地政府出于地方保护因素，常常不予配合，致使执法工作遇到重重困难

    “我们执法的难度太大了，受权属制约，在跨区域执法过程中，当地政府出于地方保护等因素，一般都不配合。”扎龙管理局森林公安局副局长仇福臣在扎龙管理局执法岗位工作十几年，他向记者讲述了他在工作中遇到的尴尬。

    仇福臣说，扎龙所跨两区4县各自都有自己的林业局和林业公安局，有的地方还设有专门的湿地管理局，出于地方保护，对于破坏湿地的行为有些地方不仅不管，甚至还成为破坏湿地行为的保护伞。

    “没有产权的扎龙，如何维权呢？”仇福臣说:“权属问题是困扰扎龙保护区管理与保护事业发展的致命问题。根据黑龙江省湿地管理条例规定，各行政区对本区域资源行使管理权限，这就给各级政府在湿地保护和利用上划出了‘势力范围’，留出了‘利用空间’。”

    仇福臣以2004年震动全国的林甸县湿地局挖沟事件为例，指出了扎龙湿地在执法上的矛盾。他说，按照《黑龙江省湿地保护条例》规定，事件应由林甸县林业局负责处理。可是，林甸却以案件已报到扎龙保护区管理局为由，拒绝对这起事件下达行政处罚决定书。而按照有关规定，隶属齐齐哈尔市政府的保护区管理局是不允许跨区域执法的。由于对管理和执法体制认识上存在的严重分歧，这起事件的行政处罚决定书归谁下达都成了一个问题。

    “没抓手”或者说“无法可依”也是令扎龙湿地执法人员感到头疼的问题。仇福臣说:“我们现在执法依据只是两个条例(黑龙江省湿地条例和省野生动物保护条例)，而这两个条例的条款都没有与刑法结合，对于破坏湿地行为的打击和处罚力度太弱。比如说对于林甸军马场挖沟行为，条例规定只是恢复原样和处以每平方米5~10元罚款，但没有规定不履行怎么办。”

    “破坏湿地行为屡禁不止，其更深层原因是扎龙湿地这种管理体制造成的。也就是说，管理方对湿地资源没有所有权，造成管理工作‘伸不开手’，使湿地管理陷入进退两难的尴尬境地。”胡辉说。

    ■“扎龙管理局管理职能实质上已经架空了”

    由于扎龙管理局没有取得资源权属及资源使用权，很多协调工作难度很大，这给保护工作造成了巨大阻力

    胡辉告诉记者，有关扎龙湿地保护与管理权限的划分说来话长。

    据介绍，扎龙管理局成立于1979年，当时将扎龙管理局设在齐齐哈尔市，归齐齐哈尔市政府管辖。保护区成立伊始，有关部门给扎龙规定了“三统一两不变”原则，即统一保护、统一规划、统一管理；行政区划不变、资源隶属关系不变。扎龙管理局名义上可以到湿地所跨其他县境内实施统一管理的职权，实际上却根本统一不了。

    “资源权属是人家的，人家不接受你统一，你有啥办法？”

    胡辉介绍，1992年以前，林甸县和杜尔伯特蒙古族自治县均归齐齐哈尔市管辖，那时管理上的矛盾并不突出。1992年后，上述两县划归大庆市管辖，矛盾就凸显出来。那些过去在边界上的摩擦，上升到“扎龙到底归谁管、怎么管”。扎龙补水、防火等一系列重大问题到了非解决不可的地步。

    在经历长时间激烈的争论之后，2011年，黑龙江省政府决定扎龙归省管，机构名称变更为“黑龙江省扎龙国家级自然保护区管理局”。然而，其资源权属问题依然没有解决。

    现在，扎龙保护区的自然资源实行的仍是条块式的管理体制，各资源行政主管部门各管一条线。林业部门管野生动物，轻工管芦苇，水产管渔业，畜牧管草原，水利管水资源，环保管污染，土地部门管土地资源。由于扎龙没有取得资源权属及资源使用权，很多协调工作难度很大，这给保护工作造成了巨大阻力。

    “没有资源权属，社区经济发展给扎龙湿地保护工作造成了巨大压力。”胡辉说。

    ■“人为活动已经给扎龙湿地生态系统造成严重威胁”

    过度开发利用，大型工程进入湿地，使湿地环境破碎化、片段化、岛屿化现象加剧，湿地保护迫在眉睫

    “过度开发利用，大型工程进入湿地，使湿地环境破碎化、片段化、岛屿化现象加剧。”在从事湿地保护工作的森林公安队伍里，毕业于东北林大野生动物资源专业科班出身的仇福臣的视角更专业。

    仇福臣用鱼类资源锐减的事例说明扎龙保护区资源权属割据一方的后果:“目前，扎龙湿地所有的泡沼和湖面都是当地政府或单位发包给个人经营的。在经济利益的驱使下，经营者实行灭绝式捕捞，竭泽而渔。保护区一直都在控制捕捞行为，但是由于水面的权属问题，收效甚微。”

    仇福臣说，过度捕捞，人鸟争食，造成扎龙湿地鱼类蕴藏量急剧下降。据监测，与建区初期相比，扎龙保护区鱼类的蕴藏量减少达80％以上，并且鱼类种群质量下降退化相当明显。低龄化、小型化、早熟(提前产卵)、雌雄比例悬殊等退化现象十分严重。受人类生产生活活动的影响，鱼类体内有毒物质富集，种群健康质量极差，鱼类种群生存受到威胁。

    上世纪50年代后期特别是进入90年代，一些地方为了发展经济，把扎龙湿地的面积都规划进去进行“合理利用”，在扎龙湿地内陆续修建了公路、水库、引排水工程等大型工程。这些工程急剧地改变了原始湿地生态系统，改变了湿地水体的原始分布格局，破坏了湿地生态系统的完整性和连续性，造成湿地生境破碎，加剧了湿地“岛屿化”进程，对扎龙湿地生态系统的生存构成了严重威胁。

    “由于扎龙管理局没有资源权属权，这些项目你同意不同意人家都批了。”仇福臣忧虑地说。眼下，扎龙保护区内人为活动已经给扎龙湿地生态系统造成严重威胁，如不采取有效的保护措施，长此以往，丹顶鹤必将在扎龙湿地消失，扎龙保护区也将会成为第二个楼兰古城。将21万公顷的扎龙湿地资源权属全部划归扎龙保护区，迫在眉睫。