严耕 杨朝霞 杨帆

    瓶颈一:环境权未获法律确认，公众参与举步维艰

    问题:环境维权管道不畅，环境群体性事件频发

    近年来，我国环境污染纠纷以每年超过20％的速度递增，但真正通过司法诉讼渠道解决的不足1％。究其原因，主要在于很难证明污染行为与发生损害之间的因果关系，以及举证难、审判难等。

    此外，近年我国环境群体性事件也频繁发生。分析其主要原因，是公众缺乏或难以通过法律手段参与环境行政决策程序，遂引发一些群体性事件，威胁到社会和谐与稳定。

    对策:确认环境权为生态文明建设的目标性权利，将环境权入宪入法

    从法律权利对社会发展贡献的角度来看，每一种文明形态总是对应着一种代表性的权利(不同的文明形态也有共同追求的权利，如人身权和物权等)，作为此类文明的核心要素和制度支撑。农业文明时代的典型权利为地权，工业文明时代的典型权利为工业产权，生态文明时代的典型权利则为环境权。换言之，生态文明建设的根本目标之首即是确认和保护公民的环境权。

    法律确认环境权的主要意义在于，能为公众参与环境保护提供坚实的权利基础和广阔的维权通道，可以在根本上壮大公众参与的力量，从而促进环境保护事业跨越式的发展。这是因为:一是环境权被法律确认后，一旦公民所在生活环境的环境质量因环境污染或破坏而低于或极有可能低于环境质量标准时，即使公民的人身和财产尚未因污染或破坏而发生实质损害，公民就有权提起环境权之诉；二是以环境权为基础的诉讼，能将“污染行为——环境质量受损——人身和财产受损”的复杂因果关系证明简化为“污染行为——环境质量受损”的简单因果关系证明，大大降低环境侵害因果关系的证明难度，从而推动环境维权走出困境和尴尬。

    从全球环境立法实践来看，1972年的《人类环境宣言》和1998年的《奥斯胡公约》等国际环境条约明确规定或提到了环境权。此外，美国、法国、俄罗斯、韩国等60多个发达国家和发展中国家的宪法和环境法还对环境权进行了或直接或间接的规定。

    作为生态文明新思想发源地的全球第二大经济体，我国理应借鉴世界各国的经验，并顺应生态文明建设的时代需要，在《宪法》和环境法律中确认环境权，并具体规定保障其实现的环境知情权、环境参与权和环境诉权等派生性权利，从而为公众参与环境保护提供坚实的权利基础和有效的制度通道。

    建议《宪法》、《环境保护法》确认环境权；《环境保护法》在《民事诉讼法》关于公益诉讼的基础上，规定环境公益诉讼制度；制定《公众参与环境保护条例》，对公众参与环境保护的范围、程序、效力和救济等问题予以全面规定。

    瓶颈二:“母法”缺失，群龙无首，各行其是

    问题:环境立法越来越多，但环境资源问题却无实质好转

    改革开放以来，我国环境资源立法尽管取得了巨大成就，但由于缺乏顶层设计、宏观规划和整体协调，以至于存在立法重复、立法冲突和量大质次等问题，不能有效解决日益严重的环境资源问题。

    《环境保护法》基本法地位缺失，环境资源立法群龙无首。1989年的《环境保护法》主要为污染防治法，对资源节约和生态保护问题规定很少，加之其立法主体同《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《草原法》等单行法一样都是全国人大常委会，这使其无法作为母法(基本法)对其他立法进行统领和指导，导致我国的分散式环境立法处于群龙无首、各行其是的局面。

    环境资源立法在保护对象、实施主体、保护方式等方面偏轻偏重，缺乏全局观和整体观。主要体现为:重污染防治，轻生态保护；重城市，轻农村；重耕地，轻林地、湿地和草地(生态用地)；重政府主导，轻公众参与；重命令和管制，轻刺激和服务；重实体，轻程序。

    对策:科学构建生态文明建设的立法体系

    生态文明法制建设应当超越环境资源法制建设的老套路，树立生态系统管理和生态系统服务功能(即生态产品)的理念，站在生态系统和生态文明的高度，对现行立法体系进行“生态化”的改造，构建适合我国国情的生态文明建设立法体系。

    一是将只重视污染防治的《环境保护法》，调整为整体保护环境、资源和生态的《生态法》，并赋予其基本法的地位，让其作为母法和龙头法，对整个环境资源立法进行统领和指导。与此同时，建议将生态文明建设确认为立法目的。

    二是健全和完善由污染防治法、资源保护法和生态保护法为基干的生态文明建设法律体系。制定新法，填补立法空白；健全和完善现行环境资源立法，以适应生态文明建设新形势的需要；对民法、行政法、刑法和经济法等传统部门法进行“生态化”的改造，确认环境权益，使所有的法律握指成拳，形成生态文明法制建设的整体合力。

    必须特别指出的是，对传统部门法的“生态化”，并不仅仅指在形式上规定环境资源保护的法律条款，而是要在精神和内容上真正确认生态系统服务功能所代表的环境利益。目前，最重要的是，在传统立法尤其是民事立法中确认环境权，规定生态损害赔偿制度和环境公益诉讼制度。

    瓶颈三:责罚失衡监督失范，环境违法行为惩治困难

    问题:法律制裁不严，地方保护主义盛行

    我国的环境法律、法规并未获得普遍遵从，以至于环境违法行为惩治困难，地方保护主义盛行。究其制度原因，一是“守法成本高，违法成本低”的现象严重，环境行政强制措施欠缺，环境违法责任过轻；二是重企业义务，轻政府责任，环境立法中只重视对企业的管理和控制，对政府的监督和约束不足。

    对策:强化企业的法律责任，加强对政府的约束和监督

    一是规定冻结、扣押等环境行政强制措施和“按日计罚”、环境行政拘留等法律责任，提高对违法行为的强制和制裁力度，提升法律的威慑性和权威性。此外，还需加强对企业违法责任的惩治力度，提高罚款的上限，增强行政处罚的威慑力。

    二是强化对政府的约束和监督。主要措施是:健全和完善环境信息公开制度，扩大信息公开的范围，规范信息公开的程序，规定违反信息公开的法律责任和救济机制等；健全和完善公众参与环境行政决策的有关制度，尤其是听证制度等；加大政府及其职能部门违法或不当决策的法律责任；健全和完善环境行政复议和行政诉讼制度，尤其是建立环境公益诉讼制度，加强权利对权力的监督和制约。

    瓶颈四:无实施规划和行动方案，犹如盲人探路

    问题:生态文明法制建设缺乏战略向导和政策指引

    生态文明建设是一项伟大的系统工程，但是到底该如何进行，许多人心中并不清楚。这就使得，生态文明法制建设很可能由于缺乏奋斗方向和行动方案而陷入困境，难以迅速取得突破性进展。

    对策:制定《生态文明建设规划》和《全面推进生态文明法制建设实施纲要》，为生态文明法制建设指明方向、明确任务

    规划是行动的向导，政策是法律的灵魂，我们应当高度重视规划和政策在生态文明法制建设中的指导和示范作用。一是建议全国人大借鉴珠海市人大《珠海市生态文明建设规划(2010~2020年)》的经验，制定《中华人民共和国生态文明建设规划》，明确我国生态文明建设的目标、任务、指标体系、主体、方式、步骤、实施保障等方面的内容。二是建议借鉴2004年《全面推进依法行政实施纲要》的经验，制定《全面推进生态文明法制建设实施纲要》，全面规定生态文明法制建设的目标、任务、主体、职责、步骤、保障措施等方面的内容。

    作者单位:北京林业大学