7月1日起施行的《侵权责任法》，可能在“无心插柳”中成为环境污染责任保险的催化剂，也为艰难探索中的环境经济政策激发出了新的灵感。环境经济政策如何巧借法律阔步向前？法律如何为环境经济政策保驾护航？

    专家建议，有些制度需要理顺，有些法律需要调整，有些政策需要完善，有些手段需要强化。期待零落的政策能串珠成链，环境经济政策体系能在关注中渐行渐完善。

    别让好政策在热闹中寂寞

    ◆中国环境报见习记者曹俊

    推行环境经济政策，法律可有用武之地？现有政策的效果如何？存在哪些问题？前进方向在哪？记者采访了中国人民大学环境学院院长马中教授。

    ■环境经济政策需要什么条件？

    □市场需要创建，创建市场的工具就是法律和政策

    谈起环境经济政策，马中开门见山地强调，目前的经济政策主要具有激励性，而少有强制性。经济政策的激励包括正向激励和负向激励，“环境经济政策也不例外，相比之下，它的正向激励作用更强烈。”

    据马中介绍，环境经济政策的正向激励作用体现在两方面:一是体现个体利益的经济效益，二是满足公共利益的环境效益。与一般的经济政策相比，环境经济政策不仅仅要关注个体利益，还需要考虑公共目标；与一般的公共政策相比，环境经济政策还必须实现经济效益。

    “因此，环境经济政策最大的难点是将私人利益和公共利益有机结合并有效实现。”马中说，“要实现环境和经济的双重目标，仅仅依靠市场是难以达到的。在面对环境问题时，市场往往会表现出失灵。”

    构建环境经济政策的初衷正是为了解决市场失灵。市场失灵了怎么办？“市场需要改造或创建，创建市场的工具就是法律和政策。”马中说。

    ■如何发挥法律的作用？

    □法律依据需用好用足，产生副作用的法律依据需调整，政策无依据的需修订相关法律

    环境经济政策的依据是法律，那现有法律对其的作用又是怎样的呢？马中认为，现在推行的环境经济政策大多有相应的法律依据。例如《环境保护法》提出了征收和使用排污费的规定和要求，《可再生能源法》制定了对可再生能源提供财政支持和税收优惠的条款，《水污染防治法》对利用财政资金建设城镇污水处理设施提出了要求，而环境处罚条款在几部环境法律中都占了很大篇幅。在制定和实施环境经济政策时，“要用好用足这些法律条文。”马中说。

    “但并非所有法律对环境经济政策都有促进作用，有的法律甚至存在副作用，需要做调整或修订。”马中以环境污染责任保险为例，分析了副作用。

    2008年修订前的《水污染防治法》规定的行政罚款上限为100万元。“企业作为经济个体，会在赔偿损失、罚款和缴纳保险费之间衡量，实现个体利益的最大化。如果投保所需费用高于发生污染事故所需承担的赔偿加罚款，一些企业自然不会投保。”马中分析，“规定这样的处罚上限是在给环境污染责任保险政策拆台。”

    “法律上有重要依据但没有被很好利用的一个政策即污染损害赔偿。”马中认为我国的污染损害赔偿政策还做得不够，“赔偿属于经济政策，是经过司法或行政程序来实现的。与罚款不同，赔偿是对损失的承认，赔偿一定要不少于污染损失才有可能产生效果。但在现实中，我们很少见到有说服力和影响力的环境污染赔偿案例。”

    “企业和私人受害者双方博弈的结果是，企业违法代价极低，个体受害人得到赔偿，公共生态环境损失被忽视。这样的诉讼成功一次，公共利益就被损害一次，对违法企业鼓励一次，环境经济政策失败一次。”马中说。

    “当然，也有一些环境经济政策还没有明确的法律依据，如排污权交易。”马中补充道，“对于这些没有法律依据的政策，最好能够修订相关法律，使其能够名正言顺。”

    ■环境经济政策如何推进？

    □经济政策受制于整个社会制度体系和法律环境的完善

    谈及现有环境经济政策实施的状况，马中略显担忧，“我国现行的一些环境经济政策，开展效果好的不多。”

    分析原因，马中认为，经济政策受制于整个社会制度体系和法律环境的完善，一些环境经济政策的制定考虑不全面、设置不完善，是实施效果打折扣的主要原因。“孤立地看，每一项政策都具有可行性和可操作性，但是放到整个社会制度的大环境中，就会出现各种各样的问题。”

    “排污收费就是一个典型的例子。”马中进一步阐述说，“中国的排污收费水平过低，不但不能对污染者产生压力，有时反会起到鼓励排污的副作用，这就说明政策的设计不够合理。”我国实施排污收费30余年，2008年全年收费仅185亿元，只相当于当年GDP的0.061％。

    与排污收费政策形成对比的是城镇居民污水处理费收费政策。实施污水处理费收费，仅10年左右，2008年全国城镇污水处理费征收额已近200亿元。

    “污水处理收费政策是一个成功案例，它促进了城镇污水处理厂的运行，带动了污水处理设备制造业的发展，扩大了地区就业……体现了设计合理的经济政策的效果。经济运行是动态的，静态的、单一的思考模式和设计思路很难适应这个动态发展。”

    谈到目前热议的环境税，马中表示，若政策设计不合理，税率很低，税基有限，税负很少，对企业难以达到刺激作用，环境和经济两种效益都难实现，政策就相当于纸上谈兵，“我们有太多听上去不错的政策，却没有相应的执行办法，执行的效果往往差强人意。”

    再次谈及我国的法制环境，马中认为，法制环境的不健全，也在一定程度上妨碍了环境经济政策的实施效果。如一些法律有漏洞，司法依据不充分、不具体，过多地依赖行政手段，司法环节薄弱等。

    马中还特别提出，环境经济政策知易行难，一个很重要的原因是它涉及到各个部门、行业和地区之间的权力和利益调整，理论的前瞻性与分割管理体制下的利益格局往往会发生冲突。

    “环境经济政策只靠环保部门是不行的，只靠经济主管部门的被动行为也是不行的。”马中说。

    据他介绍，在2007年3月举行的欧盟环境税论坛上，第一主持人是欧盟的税务委员，第二主持人是欧盟的环境委员，而会议的主席是德国的财政部长。这可以从一个侧面体现环境经济政策需要经济主管等部门的配合甚至是主导，“在欧盟国家，环境经济政策已经深入到国家经济政策层面。”

    ■如何完善环境经济政策？

    □将政策与法律有机结合，在整个体系中做出调整

    如何推进环境经济政策？马中认为，需要以现有法律框架为基础，进一步完善环境经济政策的制度设计。“法律不可能做太具体的规定，关键是要将现有环境经济政策和法律依据有机结合。”

    环境经济政策怎样才能见效？马中说，首要任务是理顺我国现有的法律规范和政策制度，“简单地讲，就是要搞清楚有哪些制度在相互拆台，把这些制度梳理出来，该改的改，该调的调。”

    我国的环境经济单项政策在不同程度地推行，马中认为，“景象很热闹，资金没少投，但尚未形成完善的环境经济政策体系。”他建议，对现有政策“各个击破”，一个个分析，评价效果，找出问题，在整个体系中做出调整。

    马中以电厂脱硫补贴为例进行了分析。在法律上，《大气污染防治法》规定，不能达标排放的新建、扩建的火电厂必须脱硫；在政策上，对电厂二氧化硫征收排污费，同时对脱硫电给予电价补贴。这种法律与经济政策的组合，既促进了污染减排，也推动了脱硫设备的技术创新。“在这项政策中，法律保障了制度，政策创建了市场，这是将法律、政策、市场有机结合的典范。”马中评价道。

    马中还强调，在环境经济政策的实施中，千万不可简单照搬国外经验。我国的国情与国外不同，我国处在快速增长时期，人口多，与国外存在巨大的体制差异，一些在国外成功运行的政策照搬过来不一定可行。

    “环境经济政策本质上是以环境保护为目标的经济政策，环境经济政策离不开法律，离不开市场，离不开发展。而在我国，很多环境经济政策的推动过于依赖行政手段，这种状态也需要逐步调整。”马中补充说。

    发挥法治“巧作用”助推环境经济政策

    《侵权责任法》中对环境侵权无过错责任原则和举证责任倒置原则的规定，是否会进一步推动环境污染责任保险等环境经济政策的实施？这对我国环境经济政策的推进有何启示意义？记者采访了最高人民法院研究室副主任孙佑海。

    《侵权责任法》是建立污染企业强制保险制度的催化剂

    《侵权责任法》第八章中规定，环境污染者在环境侵权中应当承担无过错责任并实行举证责任倒置。

    对此，孙佑海认为，对污染者实行无过错责任和举证责任倒置原则，可以促进企业不断改进技术安全措施，认真履行环保义务，严格控制和积极治理污染，必将有利于环境保护。同时，无过错责任比过错责任更具有可操作性，也增加了污染受害人能够获得赔偿的机会。

    这些规定对企业会产生哪些具体影响？孙佑海提出，企业需考虑两方面内容:一是企业内部需要建立良好的环境管理制度，包括环境风险管理机制来规避风险；二是如果有环境污染事故发生，企业能否有风险和责任转移的机制，来保障自己的财务状况稳定。“企业的污染预防成本将加大，经营成本必将有所提高。”他补充道。

    无过错责任原则和举证责任倒置原则是国际上追究环境侵权责任的通用原则。《侵权责任法》明确规定这些原则