城市如何不再添“雷区”?
作者:佚名 来源:中国环境报

 

 

一场台风,让大连福佳大化PX项目暴露在了公众面前,也暴露出了当前城市规划和产业布局之间的矛盾

88,受台风“梅花”影响,大连福佳大化PX项目附近防波堤被冲毁,生产用化工储罐受到威胁。吕文正摄 

中国环境报记者原二军

当台风“梅花”沿着我国海岸线北上时,没有人会想到,它会成为将极其敏感的PX项目再次推到人们面前的一根导火线。 

88凌晨,被民间戏称为“梅超风”的台风“梅花”抵达辽宁省大连市大孤山半岛,数十米高的海浪导致一段370多米的防波堤两处塌方,最大的坍口宽约30。根据有关媒体报道,就在塌方处背后几十米处,就是一家当地民企控股的合资公司堆放的几十个装有易燃毒品的储罐,而这家企业就是大连福佳大化PX项目。而这一冲击,使得一向低调的大连福佳大化PX项目成为人们关注的焦点。

由于离大连市区仅为20公里,以及鉴于2007年发生的厦门PX事件带来的长远影响,大连福佳大化PX项目防波堤塌方事件犹如一颗炸弹,激起了巨大的反响。事件发生后,大连市委、市政府迅速行动,并于814日下午做出决定:福佳大化PX项目立即停产,并将被正式搬迁。从88814,从事故发生到搬迁决策的做出,仅仅用了一周的时间。决策迅速的背后,可见PX项目的敏感程度已经让地方政府不得不认真去对待。 

通过仔细梳理曾经发生的厦门PX事件以及大连PX事件发生的前因后果,就会发现,在人们对PX项目如此敏感的背后,其实反映出了城市规划和产业布局之间的矛盾。而什么样的城市规划才能将环境风险降至最低、在城市规划中如何保证公众的知情权,来为存在环境隐患的项目上马多把一道关,诸多问题值得深思。

两起PX事件引起重大反响的背后:城市规划和产业布局发生冲突 

尽管大连福佳大化PX项目工作人员对采访台风“梅花”引发海浪冲毁防波堤的央视记者大打出手,成为把大连福佳大化PX项目推到世人面前的直接原因。但即使没这次事故,它迟早也会成为人们关注的焦点。

早在20099月,在大连福佳大化PX项目正式投产运营后不久,一位网友就在“天涯在线”上发表了题为《难道大连就为了PX项目要放弃环保和宜居城市建设吗》的帖子,矛头直指大连福佳大化PX项目。帖子指出,大连PX项目所在地大孤山岛位于大连市区东北部,冬春季节北风常刮,是大连的上风口。国际组织规定这类项目要在距离城市100公里以外开发,而大连市区距此项目才20公里。项目一旦生产,将对大连人民以后的生活带来严重的影响。不过帖子发表之后,并没有多少人跟帖,引起的反响并不大。 

PX项目引起人们的高度关注,始于厦门PX事件。在此次事件之后,它就和潜在的环境威胁联系在了一起。因此,当人们发现大连福佳大化PX项目与干净漂亮的旅游城市大连市区仅仅相隔20公里时,引起巨大反响也就不令人意外了。

PX是指什么?在厦门PX事件发生之前,许多人并不清楚。作为厦门事件中最先站出来的人,全国政协委员、厦门大学化学系教授赵玉芬对此有着清楚的认识,她在20073月的全国“两会”上联合百余名全国政协委员,提交的“关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案”中指出,“PX全称对二甲苯,属危险化学品和高致癌物”,她还表示,在厦门海沧开工建设的PX项目中心5公里半径范围内,已经有超过10万的居民。项目一旦发生极端事故,或者发生危及项目安全的自然灾害乃至恐怖威胁,后果将不堪设想。这一提案让很多人对这个专业性极强的名词有了初步的了解。 

无论是厦门还是大连,在人们心目中,都是风景秀丽、环保宜居的旅游胜地,是人们心中向往的地方。而厦门的城市定位是旅游城市、海湾城市、宜居城市,而大连要打造花园城市,城市的定位决定了在进行产业布局尤其是石化产业布局时一定要慎重,一定要和城市发展的总体规划不相悖。

但这两个项目在上马时,地方政府更看重的是项目投产后带来的巨大经济效益。有资料显示,目前我国PX生产能力缺口巨大,根据预测,到2015年,PX产品价格将达到1.25万元/吨,利润空间巨大,这也成为许多地方争上PX项目的一个重要原因。 

作为厦门PX项目所在地,厦门市海沧区在经过多年的发展,已经比较成熟,入住了近20万人口,区内的医院、重点学校、大型体育中心、大型购物商场等等均已投入使用或相继建成,并具有无可比拟的海景、亲水和交通便利的区域优势,对把厦门建设成一个优美的海湾型旅游城市是一个不可缺或的一环,由于它与厦门本岛的交通最为便利,成为了厦门城市次中心的首选。而PX项目5公里半径范围内的海沧区人口超过10万,居民区与厂区最近处不足1.5公里。其潜在的环境风险可想而知。

而于200710月正式土建施工、2009621正式投产运营的大连福佳大化70万吨芳烃项目离市区仅20公里,且处在上风向口,而按照有关国际标准,这类项目要离城区要有相当的间隔距离。尽管国外也存在离城区较近的PX项目,但有关专家却表示,国外建相关石化企业,用于环保及后处理的投资会占到总投资的2/3,另外还有规范的制度保障,PX等企业影响环境的负效应几乎几乎降到了最小,因此和居民区近一点也没问题。而国内则做不到这点,频发的化工事故已经证明了这一点。 

正是因为没有规范的制度保障,我国由石化企业引起的重大环境污染事故并不鲜见;加之类似的事故频发引发的不良影响,以及目前国内对化工企业的环境影响评价体系仍不完善、环评标准较国外要低,引发了人们对在城市近距离内上马PX项目的担忧。

对于PX项目,这些城市并不是不能发展,但不能和城市总体规划发生冲突,给城市长远发展带来潜在的威胁。这类项目放置在哪里,一定要在城市长远发展的框架下去考虑,正如厦门大学赵玉芬教授当年所讲:“我们并不反对PX项目,而是认为它应该迁址到一个合适的地方。”对于厦门海沧区和大连市的大孤山岛来说,PX项目放置在这里不符合城市的长远发展。 

两地PX项目遭遇同样的质疑,并最终都被搬迁,折射出我国区域发展过程中,城市长远发展不得不向高利润产业让步的尴尬现实。

如何避免出现新的“雷区”:在上带有潜在环境风险项目时,用规划环评来为城市把关 

与厦门和大连PX项目不同的是,我国更多石化企业布局的形成有着先天因素。原来许多化工项目都布置在沿海或沿江地带,但随着城市的发展,人口增多、城市规模扩大,使得原来风险并不大的化工项目潜在环境风险也随之增大。随着一系列化工事件的发生,让人们不得不深思:城市在发展过程中,如何才能避免出现新的“雷区”?

要解决这个问题,有专家指出,对于新上的石化项目,在上马之前,应该根据城市长远发展规划对项目进行规划环评,通过规划环评来评价项目潜在的环境风险,为城市的安全和可持续发展把好关。 

规划环评在国际上又被称为“战略环评”,它和具体建设项目的环评不同,更多是对政策、计划、规划实施可能出现的环境问题进行系统综合的预测、分析和评价。项目环评强调的是如何降低单个项目的环境影响,而规划环评则综合社会经济等各方面因素,对于更大尺度内的环境影响进行事前的、主动的评价。

而引起人们关注的两起PX事件,则反映出了规划环评的缺位。 

对于类似的化工项目布局问题,北京大学博士王社坤认为,根源在于地方政府决策失误,而政府决策失误的重要原因就是规划环评的缺位。由于建设项目只处在整个决策链的末端,所以建设项目环评也只能补救小范围的环境损害,无法从源头上保护环境,也不能指导政策或规划的发展方向,更不能解决开发建设活动中产生的宏观影响、间接影响、二次影响、累积影响。项目环评的这些缺陷需要通过规划环评才能得到弥补。

而厦门市海沧区区域发展规划环评的结论也指出,海沧南部地区的功能定位存在矛盾,在狭小的空间同时布局居住区和石化区两类不同的功能区,两者冲突在所难免。如果预先规划环评,则这一问题的发生就有可能避免。 

大连福佳大化PX项目也是如此。有关报道指出,按国际惯例,PX项目应建在远离城市100公里之外,但大连PX项目的选址恰恰是选在临近市区范围内开建。尽管卫星地图显示大连PX项目距离市区不足20公里,但有报道称,此项目紧靠大连市最大的经适房区。

此外,也有专家指出,大连PX项目所在的大孤山工业区位于大连市区东北部,是大连的上风口。仅从技术角度看,存在污染的企业应安排在城市的下风方向,更何况生产PX这种物质的企业。一旦遭遇台风、海啸、地震等极端天气或自然灾害,整个城市可能面临严重的次生灾害。而这次强台风“梅花”冲毁企业的防波堤,已经说明了事故的发生并非不可能。 

20039月生效的《环评法》要求编制规划时要进行环评,但在一些化工项目设计建设时往往并没被执行,北京大学博士王社坤认为其原因在于《环评法》对于规划环评的规定过于原则,缺乏可操作性;再加上规划环评主要规范政府的宏观决策行为,涉及各部门的管理权限,如果过于原则,制度就会在部门权力争夺中被搁置。而一些化工项目布局引发争议之后,为规划环评提供法律保证的《规划环境影响评价条例》于2009101起正式施行。但如果地方政府依然将GDP作为衡量政绩的重要指标,将经济发展放在高于民生、高于社会安全的位置上,政府部门依然短视,即使有了这部法律,也并不能保证类似事件不再出现。

在城市规划中如何将环境风险降至最低:在重科学规划的同时,保证公众知情权 

无论是厦门PX事件的解决,还是大连福佳大化PX项目在仅仅一周时间内就被决定正式搬迁,背后都体现出了民意的力量。

厦门PX事件发轫于专业人士的质疑,等民众参与进来后,厦门市政府启动了公众参与程序,暂时搁置项目,重新进行了规划环评,然后又公开征求意见。政府在专家、大众经过意见表达与汇总以后,最终决定搬迁项目。虽然事情得到圆满解决,但北京大学法学院公众参与研究与支持中心主任王锡锌教授认为,这实际上是通过社会影响来间接影响地方决策,这种行动模式的特点决定了它始终存在危险:如果地方政府继续采取对抗的方式,很可能引发事态扩大。但如果在规划开始时就多方征求专家及公众意见,代价可能会更小,事情也会更顺利。 

可见,一个城市在制定发展的规划过程中,需要倾听民众的声音,让民众参与进来,尤其是在上马一个存在潜在巨大环境风险的大项目时,更需如此。此次大连福佳大化PX项目上马,大连有很多市民并不知情;部分了解到情况的,由于个体力量的薄弱,更无法与项目方抗衡。

新华社在一篇分析报道中特别指出:在大连PX事件中,城市管理者不仅忽视了民众对于环境保护和公共安全的需求,更侵犯了其对于城市规划的参与权和知情权,“为民作主”变成了“替民作主”。如果地方政府在最初征询公众的意见,福佳大化PX项目何能如此顺利上马,并且在环保验收前就进行运营生产? 

城市的发展应该是以人为本,因此城市规划与每个人都息息相关。一个城市的发展,必须保证公众的知情权。只有公众知情权不缺位,才能避免类似事件发生。

有专家指出,当一个城市在进行发展规划过程中,让公众参与进来,是实施可持续发展战略的重要方面。这是因为城市未来如何发展与公众的利益息息相关,他们理应参与决定至少是参与监督这一过程。没有这种参与,即使其目的是为了公众利益,结果也往往事与愿违。因此,在一定意义上讲,公众的评价主体地位是不可替代的。专家和权威部门的科学评价不但不能完全代替公众的评价,只有充分考虑了公众利益的专家意见才是科学和合理的。 

复旦大学国际关系与公共事务学院副教授顾丽梅认为,城市在进行规划时要进一步拓宽公众参与决策的渠道。在重视科学规划的同时,还应当给予公民更多的话语权,政府应当相信与市民协作的功效,让市民参与城市规划。特别是在与群众利益密切相关的重大项目中,应当通过公示、听证会等形式广泛听取意见和建议。 

尽管我国已经出台相关法律,保障城市规划过程中公众的知情权,但在实际中,很多城市规划的公众参与基本上处在“事后参与”、“被动参与”的初级状态,规划制定过程中群众参与很少,或者仅有极少数的专家参与了制定过程。要改变这种现象,需要政府部门改变传统的观念,使公众知情权得到真正保障。

也只有如此,类似的事件才有可能从根本上得到抑制,也才能从根本上保证在城市规划中将潜在的环境风险降至最低。 

小资料

大连福佳大化PX项目即大连福佳大化石油化工有限公司(福佳大化)控股的联合芳烃石化项目,位于辽宁省大连市大连经济技术开发区大孤山石化工业园区。公开资料显示,福佳大化70万吨芳烃项目于200512月得到国家发改委核准,200710月项目开始土建施工,20081118顺利完成装置建设,20095月正式进入试生产阶段。这一项目是在国家实施振兴东北老工业基地的战略背景下,作为辽宁省“五点一线”对外开放新格局中的重大项目。 

88,强热带风暴“梅花”侵袭大连,大连福佳大化PX项目沿海在建防波堤坝两段被海浪冲毁,海水倒灌,化工储罐受到威胁。据报道,这次溃堤风险并不是PX项目面临的第一次威胁。2010716中石油输油管线发生爆炸时,它曾幸运地与事故擦身而过;同年的1024,同一出事地点发生第二次爆炸,它再次侥幸“逃脱”了。

在防波堤被海浪冲毁事件发生之后,当地市民担心PX项目会带来巨大安全和环境隐患。814下午,大连市委市政府做出决定,福佳大化PX项目立即停产,并将被搬迁。 

马上就评

是什么引发人们对PX项目的敏感? 

原二军

台风“梅花”过境、央视采访记者被打让低调的大连PX项目呈现在了公众面前。由于有厦门PX事件引发出公共事件之鉴,大连市委市政府迅速做出搬迁决策也就可以理解了。 

尽管大连福佳大化PX项目将会被搬迁,然而却有许多问题值得一问:PX项目真的是洪水猛兽?不同城市的人们为什么都会对上马PX项目有如此敏感的反应?人们敏感的背后究竟折射出了怎样的现实?理清这些问题,有助于避免类似的事情再次出现。

一提PX项目,许多人便会将其和污染隐患联系在一起。可能很多人并不清楚,PX与我们的日常生活息息相关,几乎渗透到了人们衣、食、住、行各方面。比方说,许多人都爱喝的可乐等饮料的塑料瓶,它的主要原料就是PX;服装店里琳琅满目的衣服,很多都是化纤的,而PX就是生产化纤的主要原料;在汽车数量飞速增长的今天,PX广泛应用于车用汽油中,取代了过去的含铅汽油。可见PX并不是魔鬼。 

尽管PX在生产过程中存在一定的环境隐患,但很多产品在生产过程中都会带来一定的污染。也正是因为这个原因,才使得城市在发展过程中要对产业进行合理的布局,在促进经济增长的同时,使产品在生产过程中带来的对生态环境的负面影响降至最低。

从这个角度来看,人们对上马PX项目反应如此强烈,根子不在PX产品本身,而在于政府没有处理好城市规划和产业布局之间的关系,没有把PX项目放到合理的位置上。 

人们为什么都会对上马PX项目有如此敏感的反应?从大连福佳大化PX项目上马过程中,我们能找到答案: 

第一,信息不对称,公众的知情权没有得到保障。作为一种化工产品,PX是如何生产出来的、它在生产过程中对环境会造成多大的影响、PX项目在布局时应该注意哪些事项等,这些需要专业知识才能解答的问题,大多数人并不清楚。这决定了在上马PX项目时,政府部门就有必要去向公众进行解答,满足公众的知情权,并在进行决策的过程中充分听取公众的意见。而在大连,许多人是在事件发生之后才对大连福佳大化PX项目有了一些了解。可以看出,在项目上马过程中,公众的意见并没得到充分重视。

第二,地方政府对项目带来的经济效益的追求压倒了民众更为关注的城市能带来多少幸福感的追求。政府发展经济的根本目的和民众所追求的目标本来应该是一致的,但在当前许多地方依然把追求GDP增长当作惟一政绩的大背景下,地方政府的关注点更多的在于一个项目能带来多少经济效益、能带动地方GDP增长几个百分点。在这种情况下,民众更为关注的幸福感在与经济利益的较量中就很可能被牺牲掉。大连也不例外,有关报道显示,目前PX产品缺口大,价格逐步上升,项目上马后带来的经济效益相当可观。两相博弈,输掉的只能是公众的幸福感。 

第三,国外重化工产业上马,都有一系列严格的法律法规来确保将潜在的环境风险降到最低。而在我国,尽管相关的法律法规制定出台,但在实践中并没有得到真正的尊重,这也是人们不信任相关部门做出的PX项目不会带来环境污染承诺的原因。大连福佳大化PX项目就正是这样一个例子:项目本应该在环评验收后才能运行,但现实结果却是提前运行。现有的法律制度都得不到尊重,又如何让人们相信地方政府在项目上马时许下的“不会有污染”的诺言?

由此看出,事故发生后,表面上看人们是对PX项目产生敏感反应,而根本上却是由于PX项目背后存在的这些“短板”而产生的不信任。而地方政府要想不再因类似PX事件而陷入被动之中,防止因此而导致的公共事件的发生,解决这些存在的问题势在必行。

 

 

 

 

国家新闻出版总署主管
Published at 2022-12-02 17:22:41, Powered By v3.1.3(MSSQL)