| 防范环境风险法制当有何为？ |
作者：佚名 来源：中国环境报
7月28日，位于江苏省南京市栖霞区迈皋桥的原南京塑料四厂发生爆炸事故，造成13人死亡、120人住院治疗。CFP供图 中国环境报记者李成思张俊 2004年，四川沱江水污染案；2005年，吉化污染松花江案；2007年，太湖蓝藻暴发；今年，大连新港输油管道爆炸案、紫金矿业污染案…… 这一系列事件的相继发生，表明我国已经进入环境(或生态)风险凸显的风险社会，正处于一个环境污染事故多发期。这些环境风险及其所带来的损害，已成为影响经济社会发展和人民群众健康的一个重要因素。 如何有效地防范环境风险和减轻环境风险危害？我国现行环境风险管理立法和执法为何存在有效性不足的问题？如何加强环境风险管理的立法和执法？ 带着这些问题，本报记者近日对著名环境法学家蔡守秋教授和武汉大学环境法研究所副所长李启家教授进行了采访。 风险立法主要问题何在？ 蔡守秋认为，我国现行环境风险管理的主要问题是“政府环境失灵”或“政府管理不到位”，在依法行政的条件下，“政府环境失灵”的实质是环境法律失灵，普遍性的环境风险管理法律执法不力现象的内在原因是有关环境执法的立法出了问题。 如何看待环境风险立法？ 没有抓住要害和关键问题 蔡守秋认为，从总体上看，迄今为止，环境风险管理尚未正式列入我国相关法律、法规，也未形成具体、完备的管理制度，我国法律有关环境风险管理制度的规定还相当原则、粗糙，可操作性、可执行性较差，还远没有达到法律规范化、程序化和制度化的程度。 目前与环境风险管理有关联的环境影响评价制度、“三同时”制度、环境事故应急制度和环境监测制度等现行制度，还没有体现风险防范原则和环境风险防范意识。从这个意义上讲，我国的环境风险立法还没有成型，也缺乏特色。我国现行有关环境风险管理的立法和执法没有抓住“具有中国特色的环境风险”的要害和关键。环境风险及其损害事故的发生具有不确定性、复杂性和综合性，对其评估也需要较高的技术条件。 在防治环境风险及其损害事件时，人们往往寄希望于政府，事实上我国实行的一直是“政府主导的环境风险防治政策和机制”。但是，大量事实说明，有关环境风险的政府管理本身存在难以避免的失误，在防治环境风险政策制定、制度安排等方面往往因为一些政府负责人的“急功近利”、“单纯追求GDP政绩”而失灵、失效。 观念上有哪些重要变化？ 从免除威胁到免受不利影响 “要谈环境风险的话题，有一些观念上的变化不容忽视。”李启家介绍说，其中一个主要的变化就是环境安全概念的提出。以前所指环境风险是指相对于受损害的威胁，即免除那些已经发生、可以预期的威胁；现在则从防卫型变成预防与防卫相结合型，从免除威胁变成免受不利影响。相对前者而言，免除不利影响的范围更广阔。 李启家说，另一个不能忽视的概念是环境的公共性，危害的公害性。以前我们都是讲权利与义务，现在是说权利、权力与义务。环保是政府的责任，政府主要负责环境公益，但政府不是唯一的主张者。所以，环境风险防范不仅是政府的责任，也是公众的责任。 谈起政府责任问题，李启家举例说，现在有一些很奇怪的现象，如在饮用水水源的上游建化工码头、化学品仓库。为什么明知有危害还会不断地建？且不说环境风险，单是环评又是怎么通过的？“环境风险是公共风险，是集体共同的不负责行为造成对集体的共同危害，所以一定要强调政府责任。” 对此，蔡守秋进一步补充说，中国现行环境风险管理立法和执法之所以有效性不足，其中一个重要原因就是没有抓住和针对“有组织的不负责任”这一要害和主要矛盾。 破解难题有何良方？ 何谓有组织的不负责任？ 社会组织制造社会危险 “有组织的不负责任”是德国社会学家乌尔里希·贝克风险社会理论中的重要概念。贝克认为，包括公司、政策制定者和专家结成的联盟在内的各种社会组织，制造了当代社会中的危险，然后以组织体系非常复杂为由推卸责任。 蔡守秋说，像李启家所说的水源上游建化工码头、化学品仓库的情况，在我国并不鲜见。在防治环境风险及其损害事件的活动中，有不少行为是属于“有组织的不负责任”，也就是在地方政府的领导或组织下，打着“发展经济”、“确保经济增长”、“GDP增长是硬指标”的旗帜，进行违法活动甚至干预执法，结果导致更为严重的环境风险及其人员、财产和生态损失。 蔡守秋建议说，应该将环境风险管理的制度建设的关键点设在如何克服“有组织的不负责任”上，即通过规范政府环境风险行为、明确政府环境风险防范责任、追究政府环境风险责任，不断加强和改进环境风险管理的制度建设。 环境风险管理是体现“防患于未然”的管理理念、基于科学决策的管理模式。从根本上讲，环境风险的管理过程是决策者权衡经济、社会发展与环境保护之间相互关系，根据现有经济、社会、技术发展水平和环境状况做出的综合决策过程。 由于我国的环境风险防范工作是以政府为主导的活动，因此健全环境风险管理制度的关键是对政府赋权、确权、限权和问责。 怎么破解有组织的不负责任？ 提高政府环境责任 从法律上健全政府环境风险防范责任，是建立破解“有组织的不负责任”的环境风险防范法律机制和制度的基本途径。 蔡守秋认为，我国现行环境风险管理的主要问题是“政府环境失灵”。在依法行政的条件下，“政府环境失灵”的实质是环境法律失灵；普遍性的环境风险管理法律执法不力现象的内在原因，是有关环境执法的立法出了问题。 蔡守秋建议，应针对我国环境风险管理中“有组织的不负责任”这一要害，建立以规范政府环境风险防治责任为重点的环境风险防治法律机制。其中，应该正确处理和协调如下几项关系: 通过环境风险管理立法，正确处理和协调政府责任中的经济责任与环境责任的关系；政府环境责任中权力与义务的关系；国家机关内部政府行政机关的环境风险防治责任，与其他国家机关的环境风险防治责任的关系；政府内部的环境保护行政主管部门与政府负责人的环境责任的关系；行政调整和社会调整这两种机制的关系；提高政府环境责任在我国环境法律中的分量和比重，增强环境法律规范政府环境行为和“治官”的功能。 怎么完善立法防风险？ 面对目前的快速发展、事故隐患重重的局面，我国应如何完善法律、法规来防范环境风险？蔡守秋认为，应该通过如下几个方面完善防范环境风险的法律、法规: 第一，应该健全有关环境风险防范的法律体系。应该通过环境法律的制定和修订，将“环境风险”纳入到《环境保护法》、《水污染防治法》和《环境影响评价法》等环境资源法律之中，切实改变环境法律对“环境风险”失语的现状。 此外，还要在有关环境行政法规、部委规章、地方法规、地方政府规章和有关环境标准、应急预案中，规定“环境风险防范”内容。应该创造条件，制定《环境风险防范条例》、《环境风险评估办法》等专门法规、规章。 第二，应该在环境法律中，在环境污染损害预防原则的基础上，进一步确立风险防范原则。 近年来，随着我国经济的高速发展，各种建设项目大量而急速地增加，如果没有对这些新的建设项目以及已经建设在环境敏感地区的污染项目的潜在的环境风险及其危害持有科学的认识，如果缺乏防范环境风险的正确指导思想，就很难对其环境风险发生的可能性、产生危害的程度等有清醒的认识和警惕，更谈不上从法律制度上有效地防范环境风险。 第三，应该通过环境立法，建立健全环境风险防范管理机制，建立健全环境风险评估制度、环境风险源和环境风险隐患调查制度、环境风险监测制度、环境风险预警预报制度、环境风险信息制度、环境风险事故应急制度、环境风险责任制度(包括环境风险问责制度)等制度。 此外，还应结合各种单行环境污染防治法律法规，分别建立防治水污染、大气污染、固体废物污染、海洋污染、放射性污染、核污染、危险化学品污染、农药化肥污染等风险防范管理制度。 能否将风险评价纳入环评？ 对于能否将风险评价纳入环评中的问题，李启家说，目前对环评程序、形式上的要求过于宽泛、不够实在，还不能含括风险评价的内容、满足风险评价的要求。 蔡守秋则认为，从科学技术上讲，将环境风险评价评估纳入环评是可行的。为了完善和改进环评制度，将环境风险评价纳入环境影响评价之中，具有正当性、合理性和合法性。 我们是否要做风险评价，如果做风险评价该怎么做？蔡守秋建议说，将环境风险评价纳入环境影响评价之中，首先应该通过立法明确规定进行环境风险评价是一项法律义务，并通过一系列法律规范形成环境风险评价制度，以增加环境风险评价的权威、有效性和责任。其次，应该通过制定包括环境风险评价在内的环境影响标准、规范和其他规范性文件，以进一步增加环境风险评价的可操作性、可实施性。 国外法律制度中有哪些风险评价体系和指标可供我国借鉴呢？李启家说，国外目前也还在探索阶段，还没有成熟的风险评价指标和评价体系。他们多是用一些替代的指标体系，如幸福指数、公众健康指数等。 记者问，这样的体系是否具备法律效力？李启家说，如果把它作为正常的程序性要求，就具有法律效力了。但目前我国对此只是作为学术探讨，而不能全盘照搬，因为国外的做法也未成熟和定型，而且，不同体系有不同背景，不可能生搬硬套。 延伸问题 如何运用法律防范化工风险？ 化工企业泄漏和爆炸意外，是近年来发生频率最高的公共安全事故之一。前不久，不到一个月的时间里，相继发生了紫金矿业的福建上杭铜矿渗漏、大连储油库燃爆、吉林永吉县两家化工企业7000多个化学原料桶被洪水冲入松花江和南京塑料四厂拆迁导致丙烯泄漏引发爆炸，这4起均是特大化工安全事故。那么，法律在防范化工环境风险中该如何作为呢？ 李启家说，法律的一个重要作用就是禁止、限制和许可。所以，我们一是要对风险大的化工企业通过强制性办法进行限制，抑制对风险大的化工企业的许可；另一方面是要求进行分类，分类做得越细越好。 他认为，原来在评判环境时更多的是强调其整体性，即要一体化、统一性，现在看来系统性不足的缺陷很明显。所谓系统性即共分互动，强调多样性，比如强调环境功能区划、区域控制法，重视区域发展权、公共安全权等。 这项工作在具体操作时应该把握哪些原则呢？李启家强调，一是要尊重现实。以前对化工企业污染及其防治理解都很不够，现在的很多情况是以前所不知道的；二是适应性管理理念。搬迁不是灵丹妙药，只是可供选择的办法之一。应有效贯彻安全思想，用一些新能源、新工艺、新办法、新产品使之不造成危害或努力控制危害。 谈到应注意的一些主要问题，李启家说，应避免一刀切和搞运动，而应对现有的化工企业在评估后，冷静分类。该严的严，该放的放，就是常说的死一块、活一块。而且，这项工作应在科学、理智、冷静的基础上做出长期的安排，既不能激进、极端，但又要有信心、有耐心，逐步接近最理想、合理的目标，消除不合理性。 环评中对化工风险的防范是否足够？李启家说，化工产品和化工都非常广泛、复杂，如果强调统一要求，就不可能针对化工的多样性和复杂性。所以，有关化工企业的环评应该更具体和细致。他认为，应针对化工行业的风险，出台专门的环评要求。 相关链接 我国环境风险法律规定有哪些？ 经过数十年的环境法制建设，我国已经制定了不少与防范环境风险有关的法律法规，但明确使用环境风险概念、规定环境风险管理制度的法律法规却很少。 在现行的以防治环境污染为主要内容的10部法律中，只有《海洋环境保护法》提到“风险”二字，明确规定“按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度”。 在有关防治环境污染的数十项行政性法规中，只有《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《放射性物品运输安全管理条例》分别提到，“对污染企业搬迁后的原址进行土壤风险评估和修复”，“实行投资环境风险预警机制”，“建立环境风险评估机制”；“运输(放射性物品的)说明书应当包括放射性物品的品名、数量、物理化学形态、危害风险等内容”。 目前我国明确规范环境风险的法律主要有:《突发事件应对法》，《全国生态保护“十一五”规划》、《建设项目环境风险评价技术导则》、《国家环境保护总局关于加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发环境事件应急预案》、《国家综合减灾“十一五”规划》、《国家气象灾害防御规划(2009～2020年)》等政策性文件也有防范环境风险的内容。 值得注意的是，食品污染防治法正在防治环境与健康风险领域发挥重要作用。 近几年，国家环境保护部门开始重视环境与健康领域的风险防治工作。 2007年11月6日，原国家环保总局、卫生部等18个部、委、局、办联合发布的《国家环境与健康行动计划(2007～2015)》，是我国环境与健康领域的第一个纲领性文件。 现行《食品安全法》及其《实施条例》有许多与防治环境风险相关的内容。例如，此法设立了“第二章食品安全风险监测和评估”，其中有关“对农药、肥料、生长调节剂、兽药、饲料和饲料添加剂等的安全性评估”和“食品、食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定”，与防治环境风险的关系非常密切。 根据《突发事件应对法》等法律，有关环境风险管理的主要规定如下: 我国对包括环境风险事件在内的突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则；国家建立重大突发环境污染事件风险评估体系，对可能发生的突发环境污染事件进行综合性评估，减少重大突发环境污染事件的发生，最大限度地减轻重大突发环境事件的影响等。 蔡守秋 |
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