| 政策促环保 法律当何为? |
作者：佚名 来源：中国环境报
7月1日起施行的《侵权责任法》，可能在“无心插柳”中成为环境污染责任保险的催化剂，也为艰难探索中的环境经济政策激发出了新的灵感。环境经济政策如何巧借法律阔步向前？法律如何为环境经济政策保驾护航？ 专家建议，有些制度需要理顺，有些法律需要调整，有些政策需要完善，有些手段需要强化。期待零落的政策能串珠成链，环境经济政策体系能在关注中渐行渐完善。 别让好政策在热闹中寂寞 ◆中国环境报见习记者曹俊 推行环境经济政策，法律可有用武之地？现有政策的效果如何？存在哪些问题？前进方向在哪？记者采访了中国人民大学环境学院院长马中教授。 ■环境经济政策需要什么条件？ □市场需要创建，创建市场的工具就是法律和政策 谈起环境经济政策，马中开门见山地强调，目前的经济政策主要具有激励性，而少有强制性。经济政策的激励包括正向激励和负向激励，“环境经济政策也不例外，相比之下，它的正向激励作用更强烈。” 据马中介绍，环境经济政策的正向激励作用体现在两方面:一是体现个体利益的经济效益，二是满足公共利益的环境效益。与一般的经济政策相比，环境经济政策不仅仅要关注个体利益，还需要考虑公共目标；与一般的公共政策相比，环境经济政策还必须实现经济效益。 “因此，环境经济政策最大的难点是将私人利益和公共利益有机结合并有效实现。”马中说，“要实现环境和经济的双重目标，仅仅依靠市场是难以达到的。在面对环境问题时，市场往往会表现出失灵。” 构建环境经济政策的初衷正是为了解决市场失灵。市场失灵了怎么办？“市场需要改造或创建，创建市场的工具就是法律和政策。”马中说。 ■如何发挥法律的作用？ □法律依据需用好用足，产生副作用的法律依据需调整，政策无依据的需修订相关法律 环境经济政策的依据是法律，那现有法律对其的作用又是怎样的呢？马中认为，现在推行的环境经济政策大多有相应的法律依据。例如《环境保护法》提出了征收和使用排污费的规定和要求，《可再生能源法》制定了对可再生能源提供财政支持和税收优惠的条款，《水污染防治法》对利用财政资金建设城镇污水处理设施提出了要求，而环境处罚条款在几部环境法律中都占了很大篇幅。在制定和实施环境经济政策时，“要用好用足这些法律条文。”马中说。 “但并非所有法律对环境经济政策都有促进作用，有的法律甚至存在副作用，需要做调整或修订。”马中以环境污染责任保险为例，分析了副作用。 2008年修订前的《水污染防治法》规定的行政罚款上限为100万元。“企业作为经济个体，会在赔偿损失、罚款和缴纳保险费之间衡量，实现个体利益的最大化。如果投保所需费用高于发生污染事故所需承担的赔偿加罚款，一些企业自然不会投保。”马中分析，“规定这样的处罚上限是在给环境污染责任保险政策拆台。” “法律上有重要依据但没有被很好利用的一个政策即污染损害赔偿。”马中认为我国的污染损害赔偿政策还做得不够，“赔偿属于经济政策，是经过司法或行政程序来实现的。与罚款不同，赔偿是对损失的承认，赔偿一定要不少于污染损失才有可能产生效果。但在现实中，我们很少见到有说服力和影响力的环境污染赔偿案例。” “企业和私人受害者双方博弈的结果是，企业违法代价极低，个体受害人得到赔偿，公共生态环境损失被忽视。这样的诉讼成功一次，公共利益就被损害一次，对违法企业鼓励一次，环境经济政策失败一次。”马中说。 “当然，也有一些环境经济政策还没有明确的法律依据，如排污权交易。”马中补充道，“对于这些没有法律依据的政策，最好能够修订相关法律，使其能够名正言顺。” ■环境经济政策如何推进？ □经济政策受制于整个社会制度体系和法律环境的完善 谈及现有环境经济政策实施的状况，马中略显担忧，“我国现行的一些环境经济政策，开展效果好的不多。” 分析原因，马中认为，经济政策受制于整个社会制度体系和法律环境的完善，一些环境经济政策的制定考虑不全面、设置不完善，是实施效果打折扣的主要原因。“孤立地看，每一项政策都具有可行性和可操作性，但是放到整个社会制度的大环境中，就会出现各种各样的问题。” “排污收费就是一个典型的例子。”马中进一步阐述说，“中国的排污收费水平过低，不但不能对污染者产生压力，有时反会起到鼓励排污的副作用，这就说明政策的设计不够合理。”我国实施排污收费30余年，2008年全年收费仅185亿元，只相当于当年GDP的0.061％。 与排污收费政策形成对比的是城镇居民污水处理费收费政策。实施污水处理费收费，仅10年左右，2008年全国城镇污水处理费征收额已近200亿元。 “污水处理收费政策是一个成功案例，它促进了城镇污水处理厂的运行，带动了污水处理设备制造业的发展，扩大了地区就业……体现了设计合理的经济政策的效果。经济运行是动态的，静态的、单一的思考模式和设计思路很难适应这个动态发展。” 谈到目前热议的环境税，马中表示，若政策设计不合理，税率很低，税基有限，税负很少，对企业难以达到刺激作用，环境和经济两种效益都难实现，政策就相当于纸上谈兵，“我们有太多听上去不错的政策，却没有相应的执行办法，执行的效果往往差强人意。” 再次谈及我国的法制环境，马中认为，法制环境的不健全，也在一定程度上妨碍了环境经济政策的实施效果。如一些法律有漏洞，司法依据不充分、不具体，过多地依赖行政手段，司法环节薄弱等。 马中还特别提出，环境经济政策知易行难，一个很重要的原因是它涉及到各个部门、行业和地区之间的权力和利益调整，理论的前瞻性与分割管理体制下的利益格局往往会发生冲突。 “环境经济政策只靠环保部门是不行的，只靠经济主管部门的被动行为也是不行的。”马中说。 据他介绍，在2007年3月举行的欧盟环境税论坛上，第一主持人是欧盟的税务委员，第二主持人是欧盟的环境委员，而会议的主席是德国的财政部长。这可以从一个侧面体现环境经济政策需要经济主管等部门的配合甚至是主导，“在欧盟国家，环境经济政策已经深入到国家经济政策层面。” ■如何完善环境经济政策？ □将政策与法律有机结合，在整个体系中做出调整 如何推进环境经济政策？马中认为，需要以现有法律框架为基础，进一步完善环境经济政策的制度设计。“法律不可能做太具体的规定，关键是要将现有环境经济政策和法律依据有机结合。” 环境经济政策怎样才能见效？马中说，首要任务是理顺我国现有的法律规范和政策制度，“简单地讲，就是要搞清楚有哪些制度在相互拆台，把这些制度梳理出来，该改的改，该调的调。” 我国的环境经济单项政策在不同程度地推行，马中认为，“景象很热闹，资金没少投，但尚未形成完善的环境经济政策体系。”他建议，对现有政策“各个击破”，一个个分析，评价效果，找出问题，在整个体系中做出调整。 马中以电厂脱硫补贴为例进行了分析。在法律上，《大气污染防治法》规定，不能达标排放的新建、扩建的火电厂必须脱硫；在政策上，对电厂二氧化硫征收排污费，同时对脱硫电给予电价补贴。这种法律与经济政策的组合，既促进了污染减排，也推动了脱硫设备的技术创新。“在这项政策中，法律保障了制度，政策创建了市场，这是将法律、政策、市场有机结合的典范。”马中评价道。 马中还强调，在环境经济政策的实施中，千万不可简单照搬国外经验。我国的国情与国外不同，我国处在快速增长时期，人口多，与国外存在巨大的体制差异，一些在国外成功运行的政策照搬过来不一定可行。 “环境经济政策本质上是以环境保护为目标的经济政策，环境经济政策离不开法律，离不开市场，离不开发展。而在我国，很多环境经济政策的推动过于依赖行政手段，这种状态也需要逐步调整。”马中补充说。 发挥法治“巧作用”助推环境经济政策 《侵权责任法》中对环境侵权无过错责任原则和举证责任倒置原则的规定，是否会进一步推动环境污染责任保险等环境经济政策的实施？这对我国环境经济政策的推进有何启示意义？记者采访了最高人民法院研究室副主任孙佑海。 《侵权责任法》是建立污染企业强制保险制度的催化剂 《侵权责任法》第八章中规定，环境污染者在环境侵权中应当承担无过错责任并实行举证责任倒置。 对此，孙佑海认为，对污染者实行无过错责任和举证责任倒置原则，可以促进企业不断改进技术安全措施，认真履行环保义务，严格控制和积极治理污染，必将有利于环境保护。同时，无过错责任比过错责任更具有可操作性，也增加了污染受害人能够获得赔偿的机会。 这些规定对企业会产生哪些具体影响？孙佑海提出，企业需考虑两方面内容:一是企业内部需要建立良好的环境管理制度，包括环境风险管理机制来规避风险；二是如果有环境污染事故发生，企业能否有风险和责任转移的机制，来保障自己的财务状况稳定。“企业的污染预防成本将加大，经营成本必将有所提高。”他补充道。 无过错责任原则和举证责任倒置原则是国际上追究环境侵权责任的通用原则。《侵权责任法》明确规定这些原则明显加重企业的民事责任，那么企业应如何应对？ 据孙佑海介绍，为了在保护污染受害者的同时保障企业正常经营，稳定企业的财务状况，采用无过错责任原则的国家，均通过建立污染企业强制保险制度或建立环境保护基金制度，将企业的损害赔偿责任转由社会分担。 “也就是说，污染企业强制保险制度和环境保护基金制度，可以作为与无过错责任原则相衔接的制度。”孙佑海说，“企业参保可以避免因承担责任过重导致企业破产。我国目前处于环境污染责任保险的起步阶段，《侵权责任法》的实施，无疑是推动污染企业强制保险制度的催化剂。” 绿色经济政策是转变经济发展方式的重要途径 《侵权责任法》在一定程度加大了企业的环境压力，而事实上，这只是一个缩影，企业发展面临的形势还要严峻得多。企业要想彻底拯救自己，投保环境污染责任保险还不够，“转变经济增长方式才是根本途径和必然选择。惟有如此，才能变被动为主动，在困境中寻找出路。”孙佑海认为。 孙佑海认为，《侵权责任法》的施行，迫使企业加快转变经济发展方式。这就要求企业必须采用先进或最佳技术，加快技术改造和创新步伐，走节能减排的绿色之路；同时要求政府全力建设资源节约型和环境友好型社会，带动全社会走生态文明之路。 孙佑海提出，从长远的、可持续角度来看，政府有义务帮助企业转变观念，适应经济发展方式转变的需要。那么，政府应如何帮助企业呢？“最为重要的，就是力推环境经济政策。”孙佑海说。 推行绿色经济政策要充分发挥法治“巧作用” 孙佑海提出，法律具有公平正义性、稳定性、规范性、权威性等特征，它在加快经济发展方式转变中大有用武之地，也必将在环境经济政策的推动中扮演重要角色。 回顾历史，我国推行环境经济政策有不少年头了。“制定的文件不少，但真正管用的不多。”孙佑海如是说，“因此，我们在研究制定环境经济政策时，必须注重研究如何使这些政策既有权威又能长期有效地推行。” 孙佑海建议，首先，对于基本的环境经济政策，要通过立法的方式加以固定，比如，环境税和污染企业强制保险制度，就应当通过修改相关税法和保险法来加以确定。 其次，环境经济政策贵在配套，相应的配套法规也需要与相应的法律同步生效实施。“《侵权责任法》与相关的法律、法规相配套，对环境污染责任险的促进就是一个很好的例子，这也给了我们一些启示，就是要充分发挥法治的‘巧作用’。”孙佑海说。 什么是法治的“巧作用”？孙佑海以产业结构调整为例进行了阐释。工业和信息化部宣布，我国将进一步加快钢铁行业的结构调整步伐，提高产业集中度，决定两年淘汰落后钢铁产能1亿吨。实现这一目标，如果运用强制兼并、重组、淘汰落后等手段，就可能引发群体性事件等社会风险，但若用依法严格污染物排放标准、依法严格单位钢产量的用能、用水标准等法律手段推进产业结构调整，就会迫使那些科技、管理水平落后，环保和节能达不到标准的企业自愿接受先进企业合并重组的要求，从而使得产业结构调整具有合理性和合法性。 长期以来，对有关环境法的机制研究基本上集中于行政强制机制，是否应对此进行深刻反思？孙佑海认为，在全球化和市场化条件下，应及时拓展环境法的机制研究空间，不断培育和完善环境法的激励机制，以实现法律调整方式的多样化，通过不同类型法律机制在功能上的互补与衔接，逐步确立动态兼容的环境法律手段运作系统。 正如前文所述，在国外，与侵权责任法律同时实施的，还有污染企业强制保险制度及环境保护基金制度，“可见，《侵权责任法》的制定和实施，必然助推相关经济政策的出台，这也是法律的‘巧作用’。法律应当也必须在环境经济政策的实施中发挥更为有效的作用。”孙佑海说，“与行政强制手段相比，设计合理的法律，更能表现出权威性，更能发挥出支持环境经济政策的最大作用。” 2009年环境经济政策主要进展 绿色信贷继续深化。环境保护部联合人民银行印发了《关于全面落实绿色信贷政策进一步完善信息共享工作的通知》。进一步规范了信息交流范围和报送方式。目前，已有4万多条环保信息进入人民银行征信管理系统。商业银行根据这些信息对环境违法企业采取限贷、停贷、收回贷款等措施，促进了企业治理污染、保护环境。 绿色保险稳步推进。2009年，在环境保护部和中国保险监督管理委员会指导下，9省市已在全省或部分地区开展试点。10余家保险企业推出了环境污染责任保险产品。河北省、沈阳市和上海市在地方环保立法中写入了环境污染责任保险条款。湖南省人民政府和昆明市人民政府发布了关于推行环境污染责任保险的意见。株洲市将投保环境污染责任保险的企业所投保费的50％，在当年排污费中冲抵，极大地促进了企业的投保积极性。 “双高”产品名录夯实环境经济政策基础。2009年，环境保护部发布《“高污染、高环境风险”产品名录(2009年)》(简称“‘双高’产品名录”)，含290余种产品。财政部和商务部根据名录调整了出口退税政策、加工贸易政策，对遏制这些产品出口、减轻环境压力起到了重要作用。国家安监总局和银监会专门转发“双高”产品名录。 绿色税收政策逐步完善。2009年，财政部、国家税务总局、环境保护部继续研究制定开征环境税的方案。国家出台了《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠项目(试行)》，对企业从事符合条件的公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等5类环保项目的所得采取税收优惠政策。 ——摘自《2009中国环境状况公报》 相关法律 《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《节约能源法》等都有专门章节或条款规定了税收、价格、财政、资本等多项环境经济政策。 ■排污收费 《环境保护法》第二十八条:排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。 《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》等法律分别对水体污染排污费及城镇污水处理费、大气污染排污费、危险废物排污费、环境噪声超标排污费等做了相关规定。 ■生态补偿 《水污染防治法》对饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制做了规定。 ■绿色税收 《清洁生产促进法》、 《可再生能源法》、 《循环经济促进法》、 《节约能源法》分别对利用废物生产产品的和从废物中回收原料的项目、列入可再生能源产业发展指导目录的项目、促进循环经济发展的产业、需要支持的节能技术和节能产品等提出了给予税收优惠的规定。 ■绿色信贷 《可再生能源法》规定，对可再生能源开发利用项目，金融机构可以提供有财政贴息的优惠贷款。 专家视点 处于探索阶段的环境经济政策已成社会的关注热点。不少学者一直在探索我国环境经济政策的设计思路和推行方式。我们特撷取部分观点，与读者一起分享。 市场机制应该作为环境管理的重要手段，但我国的环境经济政策还未能发挥应有的作用，究其原因，主要有以下几方面: 首先，政策支持力度和社会认可程度低。长期以来，我国环境管理以“命令——控制”手段为主，对环境保护市场机制运用不足。相应地，作为行政相对人的排污单位更加习惯于“命令——控制”型的管理方式，主动运用市场机制的意识有待提高。 其次，缺乏充分的法律制度保障。现行的环境保护立法难以提供足够的制度支持，仅依靠小范围的试点显然难以完成健全和完善环境保护市场机制的重任。 第三，相关机制和制度的支持与配合不够。以排污权交易制度为例，其并非一个自足的体系，其顺利实施需要其他相关机制和制度作为支撑。如污染物排放标准制度、环境监测制度、排污申报登记制度等均存在进一步完善的空间。 最后，财政与资金支持不足。目前，环境保护资金仍然不足，运行效率不高；同时，投资渠道较为单一，融资机制也有待健全。 任何一项政策，只有将配套的规章制度及时跟进和通过相关标准予以细化，才能具有可操作性、提高执行效率，而我国现在的法制环境制约着环境经济政策的实施。 市场经济本质上就是一种法制经济。参与指导市场运行的环境经济政策，只有在相应的法律保护下，才具有合法性和权威性。而我国虽已制定多部环境保护法律和法规，但一些环境经济政策却没有相应的法律保障。如一些环境投资政策没有入法，正在试行的排污权交易政策也没有获得法律的认可等。对于这些没有法律保障的环境经济政策，其有效性和经济效率无从谈起。 ——蔡素兰《构筑全新环境经济政策体系》 当然，环境经济政策也不是“万能药”，同样需要包括法律手段、行政手段的协同配合，以保证政策的上下一致、顺利执行。以绿色信贷为例，由于缺乏相应的行政与法律手段，对于一些高污染、高能耗，同时也是高利润、高回报的企业，一些地方政府和银行机构在利益驱使下，依旧“大开绿灯”。 加强制度和法律建设是环境经济政策发挥作用的重要前提。只有将市场参与主体置于明确、合理的法律规则之下，非法获益者才能受到相应的法律追究，而利益受损者才能通过法律途径获得相应的补偿。也只有这样，才能确保政策的顺利实施，从而确保环境友好型社会目标的顺利实现。 ——霍立峰《执行力决定环境经济政策效果》 要实现环境经济政策的有效实施，必须构建并完善环境经济政策法律保障体系。我国环境法律体系也算完备，但问题在于:有关规定原则性强，操作性差；环境基本法还不够完善；法律执行力度不够大；特别是当前世界上一些新的环保政策思路，在我国的环境法中还没有得到充分体现。 建议当前的重点应是在《环境保护法》中增加生态保护、资源循环利用和高效利用的内容，完善法律制度和规定，协调各单项环境和资源法律，使其真正成为一部综合性的环境保护基本法。 ——陈民《浅谈西方发达国家环境经济政策实践与启示》 |
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